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周振鹤:传统中国为啥难处理好中央地方关系

腾讯思享会周振鹤2017-01-12 18:44
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[摘要]轻重相维是一种不稳定的平衡状态。一旦处置失当,就会失去平衡,不是向外重内轻滑坡,就是向内重外轻倾斜。因此在古代历史上总是循环不已,周而复始。

周振鹤:传统中国为啥难处理好中央地方关系

作者:周振鹤,复旦大学特聘资深教授,博士生导师。

轻重相维是古代政治家所追求的理想目标

由于中国人一向注意历史学,统治者也很注意如何治理天下才能保持长治久安,因此一部有名的编年史才会被命名为《资治通鉴》,许多史学家才会对各种纷纭变化的现象作出种种阐释。在总结前代或历代中央地方关系的得失时,中国史学家常用轻重、干枝、首尾等关系作比喻。所谓“内”,指的是中央政府及中央集权,“外”则是地方政府或地方分权。在中央集权削弱,地方分权偏重的时候,就被称为外重内轻,反之则为内重外轻。外重内轻可能引发割据分裂的局面,促使统一王朝走向瓦解,这是汉、唐两代的教训;内重外轻虽无割据之忧,却使地方失去绥靖御侮能力,在内忧外患交加的情况下,就有导致亡国的危险,这是宋、明两代的结果。

因此古代政治家所追求的理想目标是轻重相维,也就是在中央集权的前提下,使地方有适度的分权。但是要做到这一点并不容易。轻重相维是一种不稳定的平衡状态。一旦处置失当,就会失去平衡,不是向外重内轻滑坡,就是向内重外轻倾斜。因此在古代历史上总是循环不已,周而复始。当然每一个循环都不是简单的重复,而是吸取前代教训以后的改进或提高。

除了以“内外”作比喻,中央地方关系还可称为干枝、首尾、本末关系。西汉中期削弱诸侯王国的措施叫做强干弱枝或大本小末;唐代后期的藩镇割据现象被形容为尾大不掉。但是无论是内外、是干枝、是本末、是首尾,矛盾的主要方面总是在内、在干、在本、在首这一边。对历代统治者来说,保持一姓专制政权的长期统一和安定是最高的政治目的,因此对地方的安定的重视超过对地方的关心,统治政策也就往往偏向高度中央集权的那一端,而只授予地方当局以最低限度的必要权力,维持老百姓的最低生活水平。为后人企羡不已的汉代吏治,也不过只达到“政平讼理,百姓无愁怨”而已。

周振鹤:传统中国为啥难处理好中央地方关系

安史之乱自唐玄宗天宝十四年(755年)至唐代宗宝应元年(762年)结束,前后达八年之久,是唐朝由盛而衰的转折点。

但是高度的中央集权并不总是能维持得住,当地方多事之秋,亦即连温饱水平也不能满足而引起农民起义,或是因统治权力分配不均而爆发内乱时,中央政府又不得不下放一定的权力,以便地方政府有能力镇压起义与叛乱,以维持王朝的生存。然而每一次权力的下移,并不是正好停留在轻重相维的中点,而是摆向极端地方分权的那一端,于是分裂局面出现,乱世到来,统一王朝走向崩溃,各种势力进入中原逐鹿的混乱舞台,直到最强有力者夺得政权,建立新的王朝,于是统一重新出现,治世开始。新统治者接受前代的教训,寻求更佳的中央集权方式,钟摆又摆架到高度集权的另一端,一部中国政治史就在外重内轻和内重外轻的两端往复摆动,同时又一步紧似一步地走向极端的中央集权。

唐代政府为平定安史之乱将权力下移

从具体的朝代看来,秦汉两代可以算作轻重相维的时期。秦之速亡非由于地方权力太重,而是因为苛政太甚,所以当时有“叛人”,而无“叛吏”。直到东汉末年才出现极端地方分权,引起军阀割据,造成三国鼎立局面。西晋统一以后实行“封建”,外重内轻现象变本加厉,促使西晋王朝早早就在八王之乱中覆灭。此后的东晋南朝和十六国北朝对峙时期,一直处于轻重失序的周期,乱世从东汉末年算起整整延续了四百年之久。清代和唐代前期又一次达到轻重大体相维的态势,当然在接受汉末的教训之后,中央集权更加强化。但是为了平定安史之乱,唐代政府不得不把权力再次下移,唐后期又从治世转入乱世,部分藩镇拥兵自立,形成割据,其他藩镇的分权则可上比汉末的州牧。唐王朝与藩镇偕亡以后,全面分裂的局面再度出现,从唐中期到宋代重新统一,混乱形势也贯穿了两个世纪。

因此从秦汉到五代十国可以看成是从轻重相维到外重内轻的两次反复过程,也是由统一到分裂以及由治而乱的两个循环。长达千年以上的这一历史变迁,深刻地教育了宋代统治者,使他们意识到轻重相维的局面固然不错,却是不牢靠的,要想防止出现外重内轻的弊病,没有别的办法,只有走内重外轻的道路,这就是宋代实行绝对专制的思想基础。于是,宋代不但尽收地方之权于中央,而且集中央之权于皇帝个人手中。

元明清三代中央地方关系与宋代一脉相承。乃以中央官员分掌地方大权,实际上再无真正的地方分权可言。因此自宋代以后,中国历史上不再出现因割据而产生的分裂局面。金与南宋的对峙是由异族的入侵所引起,并非地方极端分权的产物。内重外轻之弊历久而愈显,宋以后王朝的覆亡多由外力所造成。宋一亡于女真,再亡于蒙元,明亡于满清,而清几乎亡于东西列强。然而只要无强敌压境,即使国势寝弱,地方凋敝,总还能勉强维持专制政权的延续,所以统治者非不明白内重外轻之病,但与外重内轻相较,则宁愿两害相权取其轻。于是终中国封建王朝之世,内重外轻之病已不能去。

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清朝末年,衰落的中国沦为东西列强瓜分的对象。

轻重相维的局面在传统社会里基本上是无法做到的

对于这种内重外轻的弊病,中国古代的思想家有种种切中时弊的批评,也有种种改善方案的提出。例如对于中央集权过甚,南宋学者叶适早已指出,这是“视天下之大如一家之细”。将一个偌大的国,当成一个小小的家来治理,什么权力都要抓在自己手里,岂有不出问题的道理。所以他明确反对中央“尽收威柄,一总事权”的做法。明清之际的思想家顾炎武也说“郡县之失,其专在上”,批评中央授予地方权力太少。王夫之更主张要有适当的地方分权,他指出“上统之则乱,分统之则治”,“上侵之焉而下移,则大乱之道也”。尤其无权的是郡(府州)县长官,辟官、莅政、理财、治军,本来是郡县长官的四种主要权力,而越到后来,这些权力越小,宋元以后则基本丧失殆尽。

这样一来,地方长官都不求有功但求无过,等因奉此,消极推诿,行政效率大大降低,对于地方的正常治理极其不利。地方政府无权,还直接影响了地方社会经济与区域文明的发展进步。例如,宋代以后朝廷尽收地方之财,地方政府无以为计,不仅无力举办公益事业,诸如兴水利、办学校、恤灾荒,甚至连官俸有时也不能自给,结果自然阻滞了地方的正常发展。更加严重的情况是造成国家或地方积贫积弱,从而失去抵御外侮的能力。

周振鹤:传统中国为啥难处理好中央地方关系

王夫之,世称“船山先生”,与黄宗羲、顾炎武并列为明末清初三大思想家。

当然地方分权过大也会有其他弊病,尤其是极端分权状态会引起国家的分裂,造成社会经济文化的破坏,也削弱抵御外族入侵的能力,影响整个社会的发展进程。因此最理想的状态当然是轻重相维。但从上面的分析我们已经注意到,在传统社会里,轻重相维的局面基本上是无法做到的,至多只能出现不断的循环反复。甚至在新型的社会制度下,如果处理不当也会出现难于保持中央地方关系之间合理张力的情况,所以中央地方关系始终值得引起我们的关注。

(本文选自《中国历史政治地理十六讲》,作者:周振鹤,编辑:陈菲。腾讯思享会获出版社授权刊发,文章标题和小标题、图片为编者所加,图片源于网络。)

作者简介

周振鹤:传统中国为啥难处理好中央地方关系

周振鹤,复旦大学特聘资深教授,博士生导师。全国古籍规划整理出版领导小组成员。治历史地理学。创立政区地理概念,将行政区划史研究深化至断代的变迁,并进行政治地理学理论研究。创新文化地理研究,开创历史语言地理与宗教地理研究,并倡立文化语言学概念,提倡语言接触研究方向。主要论著有《西汉政区地理》、《中国地方行政制度史》、《方言与中国文化》(合著)等十余种,主编《上海历史地图集》,正在主编十三卷本《中国行政区划通史》。发表学术论文百余篇,论著曾多次获全国及省部级各种学术奖项。曾先后到德国哥廷根大学、爱尔兰根大学,日本早稻田大学、关西大学、东洋文库,香港城市大学,澳大利亚国立大学访学任教任职。

图书介绍

周振鹤:传统中国为啥难处理好中央地方关系

《中国历史政治地理十六讲》,周振鹤著,中华书局出版。

本书从历史政治变动与政区地理变迁的关系来研究中国古代历史,界定了中国历史政治地理学的几个主要概念,探讨了历史政治对行政区划的多重影响,以及历史上中央与地方关系历代变迁等重要问题,是一部集学术高度和可读性于一体的著作。

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