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王建勋:“不受限制的权力本身就是糟糕而危险的”

[摘要]为了有效地约束权力,人类迄今为止发现的比较可靠的方法就是分权,就是从集权走向分权,实现权力的分立与制衡。这不仅包括横向的分权制衡,而且包括纵向的分权制衡。

王建勋:“不受限制的权力本身就是糟糕而危险的”

本期作者:王建勋(中国政法大学副教授)

宪政的关键在于限制权力,而限制权力的关键在于分权。那么,为何分权可以起到限制权力的作用?其中的原理和逻辑是什么?大致说来,权力的制度安排有两种模式:一种是所有的权力都集中在一个人或者一个机构手里,没有外在的制约与平衡,这被称之为“集权”;另一种是权力分散在不同的人或者不同的机构手里,相互之间存在着制约与平衡,这被称之为“分权”。这种集权或者分权的模式,既可以体现在横向的制度安排上,也可以体现在纵向的制度安排上。

王建勋:“不受限制的权力本身就是糟糕而危险的”

不受限制的权力本身糟糕而危险

在集权的模式下,权力被一个人或者一个机构所垄断,权力的行使不受他人的制约和对抗。实际上,其他人或者机构没有任何实质意义上的权力,或者其权力是由真正的掌权者授予的。在一个无论集权多么严重的社会里,只要其具备一定的规模,掌权者通常都很难亲自行使所有的权力,不得不将部分权力授予他人。但无论如何,在这样的社会里,最高或者最终的权力总是掌握在某个人或者某个机构手里,他人的权力都来自于这一最高权力,且随时都可被褫夺。也就是说,在集权社会里,即使存在着看似不同的权力,也不过是权力派生的结果,存在着最高权力与派生权力的区别,存在着授予与被授予的不同,并且,最高权力可以撤销授权,剥夺被授予者的权力。

集权的危害在于,它造就至高无上、不受约束的权力,不论行使权力者是什么样的人物或者机构。不受约束的权力必然是任意和武断的,而这等同于专制或者暴政。托克维尔意味深长地说:“不受限制的权力本身就是一个糟糕而危险的东西。人类没有能力明智地行使它。上帝独自是全能的,因为他的智慧和正义总是与其权力相当。在人世间,没有权力自身值得如此崇敬或者它被赋予的权利如此神圣,以致我愿接受它不受控制和支配一切的权威。当我目睹绝对命令的权利和手段赋予任何力量时,无论它被称为人民还是国王,无论它被称为贵族政体还是民主政体,无论它被称为君主国还是共和国,我都会说,它播下了暴政的种子,并且,我将到别处去生活,服从其他的法律。”[1]

横向集权的弊害

在谈到横向的集权时,麦迪逊也指出:“所有的权力——立法权、行政权和司法权,不论是集中在一个人、几个人还是许多人手里,不论其是世袭的、自命的还是民选的,都可以被恰当地定义为专制。”[2]哪怕是由许多人行使所有的权力,哪怕掌权者是由民众选举产生的,也不能赋予其所有的权力。将权力集中在一个或者一群民选的人士手里,根本无法避免专制的结局。也就是说,选举自身是不足以抵御专制的,必须有其他的制度安排。

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《联邦党人文集》书页

对横向集权的弊害,似乎没人比孟德斯鸠说得更加经典了。他指出:“当立法权和行政权集中在同一个人或者同一个机构手里时,便没有自由可言;因为人们害怕该君主或者议会将制定暴虐的法律,并以暴虐的方式执行它们。”“如果司法权不和立法权与行政权分立,也没有自由可言。如果它与立法权合而为一,臣民的生命和自由将有遭受任意控制之虞;因为那样法官将成为立法者。如果它与行政权合而为一,法官可能会动用暴力和压迫性手段。”“如果同一个人或者同一个机构——无论它是由贵族还是由平民组成的,行使这三种权力——制定法律的权力、执行公共决议的权力以及审判个人案件的权力,则一切都完了。”[3]

历史上与当今的专制政体,大都奉行三权合一的集权架构,将所有权力集中在一个人或者一个机构手里,厉行暴虐统治。孟德斯鸠发现,在古代土耳其,三种权力都集中在苏丹王(Sultan)个人手里,那里的臣民在高压统治下怨声载道。在意大利的共和国里,三种权力都集中在一起,以致那里同样使用暴力方法进行统治,自由比君主国还少;尽管那些共和国不像东方的君主国一样专制,尽管那里存在着不同的权力机构,但由于这些不同的机构都由同一群人组成,它们几乎变成了一个机构。[4]

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奥斯曼帝国的创立者奥斯曼一世

纵向集权的威胁

纵向集权或者中央集权同样构成对自由的威胁,因为它只允许一个政府或者一个统治中心的存在,造就单一政府的权力垄断,取消了其他政府的制约与平衡力量,抑制甚至消除了地方自治。中央集权意味着中央政府的权力至高无上,哪怕它是民选产生的,其权力也不受来自其他权力或者政府的制约,因为民众不可能天天举行选举,也不可能时刻监督着大权独揽的中央政府。权力必须受到限制,不论它是如何产生的。在一个中央集权社会里,如果中央政府变得专制,便没有其他对抗性力量制约它。实际上,在这样的社会里,只有一个政府,一旦它变得专制或是出现了专制的倾向,就没有救济的渠道了。

似乎没人比托克维尔对中央集权的害处认识更加深刻了。他把中央集权称之为“集权行政”(centralized administration)或者“行政集权”(centralization of administration),以区别于“集权政府”(centralized government)或者“政府集权”(centralization of government)。前者意味着全国所有的公共事务都集中在一个政府手里,地方性的事务也由中央政府管辖;而后者则意味着全国性的政府只负责治理在一个社会中具有普遍性、全国性的公共事务,包括制定一般性法律以及维持对外关系等。[5]

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托克维尔,法国政治社会学家、政治思想家及历史学家。

在托克维尔看来,政府集权是必要的,但行政集权是有害的。他意味深长地说:“诚然,我不能想象,一个没有有力政府集权的国家可以存续和繁荣。但我认为,集权行政只能使推行它的国家衰弱萎靡,因为它无休止地削弱其地方精神(local spirit)。尽管这种行政能够在特定的时刻于短时间内集中举国的可支配资源,但它有害于那些资源的再生。它也许可以带来战争的暂时性胜利,但是它渐渐地削弱了人们的活力。它也许可以令人艳羡地给某个人带来转瞬即逝的伟大,但是它不能给一个国家带来持久的繁荣。” [6]可见,托克维尔并不反对由一个全国性政府来管理一些特定的全国性事务,但反对将管理地方事务的权力集中在中央政府手里,因为这种集中将摧毁地方自治和地方自由,而这是一个自由和繁荣的国度所必需的。

托克维尔接着指出:“欧洲的集权爱好者时常主张,政府能够比当地人民治理地方的事务治理得更好。当中央政府英明而地方政府无知的时候,当中央政府敏捷而地方政府迟钝的时候,当中央政府惯于行动而地方政府惯于服从的时候,这也许是正确的……但是,当人民英明得知晓其利害得失且能够像美国人一样惯于深思熟虑之时,我认为这种主张就大谬不然了。相反,我坚信,在这种情况下,公民的集体力量和智慧总是能够比政府当局更有效地促进公共福祉。”[7]

在他看来,如果中央政府试图完全取代人民而进行治理的话,它必将误入歧途。无论一个中央政府多么英明和贤能,它都不可能管理一个国家生活中的细枝末节,由于这种能力和敏捷大大超越了人力之所及。中央集权也许可以使全国人民整齐划一,使人们循规蹈矩,有助于镇压骚乱和维持现状等,但它只善于消极阻止,而不善于积极行动,以使人们充满活力。[8]

横向集权和纵向集权的结合威胁更大

倘若横向集权和纵向集权(中央集权)在一个社会中结合在一起,自由面临的威胁更大。托克维尔注意到,在大革命前的法国,权力高度集中在一个靠近国王的“御前会议”(conseil du roi or Royal Council)手里。它既享有立法权,可以起草法律、决定税收,又享有行政权,决定所有重大的行政事务,监督所有的下级政府,还充当最高法院,可以推翻所有普通法院的裁决。当然,国王是最终的决策者,尽管看起来御前会议在发布命令。在那里,负责政府日常运作的是一个“总管”(controller-general),同时充当财政部长、内务部长、商业部长等角色,在每个省都有一个唯一的代理人——总督(intendant)。他是御前会议在各省的唯一代理人,行使各种不同的权力,既充当行政官员又是法官。[9]

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路易十六

在这种集权体制下,中央政府企图控制地方的一切,即使那些只与地方有关的微不足道的事务,它都要插手过问。无论是修建一条乡镇道路,还是修理一下教堂的屋顶,它都要规划或者审批。没有御前会议的命令,城镇无权征收任何税收,无权抵押、转让、租赁财产。这样的中央政府不仅管理得事无巨细,而且带有浓厚的家长制色彩。[10]

譬如,他不仅帮助贫穷窘迫的农民,而且声称要帮助他们致富,甚至如果需要的话,要强迫他们学会如何致富,御前会议发布了禁止农民种植特定庄稼和摧毁葡萄园的命令,还发布了大量强迫工匠们使用特定方法、制造特定产品的命令,并派工业总检查官(inspectors-general of industry)监督他们。在大革命前后的法国,所有的城市、乡镇、村庄、医院、大学或者工厂,都无权管理自己的事务或者自由处理自己的物品。尽管“家长制”(paternalism)一词在当时或许尚未发明出来,但法国人已然成了政府的监护对象,政府从一个主权者转变为监护者。[11]

高度中央集权的一个后果是,首都变成全国唯一的统治中心,一切命令都来自巴黎,大大小小的事务都要等待巴黎审批,漫长的等待不可避免。首都的规模不断膨胀,人口剧增,各种行业积聚在那里,尽管政府三令五申限制它的扩张,但根本无济于事,因为政府没有消除人们涌向首都的根源。只有巴黎看起来有些活力,其他地区都死气沉沉,没有了地方自由(local freedoms),没有了公共生活,它们的命运掌握在巴黎手里,甚至连反对的勇气都没有。[12]同时,集权体制使得法国人民整齐划一,没有多样性和差别,举国施行统一的法律和政策,人们甚至无法容忍不同的法律和制度;并且,人与人之间形似神离,他们互不关心,形同路人,漠然相视,各自只关心自己狭隘的利益。[13]

历史上的中国是高度中央集权的最好例证

值得一提的是,托克维尔也敏锐地注意到,历史上的中国是高度中央集权的最好例证。他说:“旅行家告诉我们,中国人有安宁而无幸福,有勤劳而无进步,有稳定而无活力,有公序而无良俗。那里的社会条件总是可以容忍的,但绝不是极好的。我可以想象,一旦中国的国门对欧洲开放,欧洲人将发现中国是世界上中央集权的最佳典范。”[14]

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《Democracy in America》

尽管托克维尔从未到过中国,但他的看法与许多中国观察家的判断如出一辙。譬如,著名汉学家白鲁恂(Lucian Pye)曾指出:“所有的中国人都承认,中国人坚信所有的权力都应当掌管在中央政府手里,由中央政府来行使,这是塑造中国历史的最有力因素之一。这种想法使中国保留了单一制的政治制度(unitary political system),并使中国人在其文化世界被竞争性的政治权威分割之时感到不安。在很大程度上,中央政府可以声称其无所不能,因为大部分中国人已经由较直接的基本上是民间的权威体系来治理了:这包括关系紧密的家庭、受人尊重的宗族组织或者其他的民间团体,它们减少了官方的负担。作为一个乡土社会,中国在很大程度上是由乡村制度(village institutions)来治理的。无疑,这些地方权威体系在塑造中国社会时起了决定性的作用,但同样正确的是,这些地方权威体系满足于通过非正式的且经常是迂回的手段来保护它们自己的利益,以期国家当局予以支持,而非努力重塑国家当局。”[15]

白鲁恂发现,地方制度和权威的固有虚弱导致了中国独一无二的政治制度,因为历史上中国的政治经济制度没有明显反映出深刻的地域差异。华南的经济是建立在大米文化(rice culture)和相关的技术基础之上的,而华北的乡村则是围绕着小麦和小米的耕作而组织的;华东的文化是具有独特经济利益的大规模城市发展的结果,而华西则较接近于游牧文化。但是,在历史上,中国的政治经济制度从来没有反映出这些惊人的地域差异。相反,政治命令通常发自于中央;如果某个地方出了乱子,中央政府或者迅速将其镇压下去,或者立即将其接管,使其变为全国性问题。[16]

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秦始皇

历史学家多注意到,自秦汉以降,中央集权和大一统逐渐成了治理中国社会的基本理路,而且愈到帝国晚期,中央集权愈盛。[17] 钱穆先生道:“自汉迄唐,就已有过于集权之势。到宋、明、清三朝,尤其是逐步集权,结果使地方政治一天天地衰落。直到今天,成为中国政治上极大一问题。”[18] 钱先生还敏锐地指出,“地方政治一向是中国政治史上最大一问题。因为中国国家大,地方行政之好坏,关系最重要。”[19]

无论是横向的集权还是纵向的集权,都倾向于导致绝对的、不受约束的权力,构成对个人自由和权利的威胁。横向的集权,将制定法律、执行法律和裁决案件的权力集中在一个人或者一个机构手里,不仅无法纠正任何一个步骤带来的错误,而且将确立、适用规则与暴力机器结合在一起,权力的行使难免沦为暴政。纵向的集权,将一个共同体中所有的权力都集中在一个政府手里,没有其他的力量能够防止其滥用,地方自治将式微,地方自由将消失。弗里德曼(Milton Friedman)曾告诫道:“自由是一种罕有而娇嫩的植物。理智告诉我们,并且历史也表明,对自由的主要威胁是权力的集中。政府对我们自由的保护是必需的,它是一个我们可资行使我们自由的工具;然而,将权力集中在政治机构手里,也是对自由的一个威胁。即使行使此种权力的人最初是善意的,即使他们不被其行使的权力腐化,这种权力也将不仅吸引而且造就一种不同类型的人。”[20]

为了有效地约束权力,人类迄今为止发现的比较可靠的方法就是分权,就是从集权走向分权,实现权力的分立与制衡。这不仅包括横向的分权制衡,即三权分立——立法、行政与司法之间的分权制衡,而且包括纵向的分权制衡,即联邦主义——不同层级政府之间的分权制衡。这种双重的分权制衡,为保护个人的权利和自由提供了一个“双重安全阀”(麦迪逊语)。[21](作者:王建勋;文章摘自《驯化利维坦:有限政府的一般理论》;原标题为《集权与分权》;配图来自网络。)

相关注释:

1 Tocqueville,Alexis de. 1990. Democracy in America,Vol. 1. The Henry Reeve Text. Ed. Philips Bradley. New York:Vintage Books,p. 260.

2 Hamilton,Alexander,John Jay,and James Madison. 2001. The Federalist. The Gideon Edition. Ed. George W. Carey and James McClellan. Indianapolis,IN:Liberty Fund,p. 249.

3 Montesquieu,Baron de. 1949. The Spirit of the Laws. (Two Volumes in one) Trans. Thomas Nugent.New York:Hafner Publishing Company,pp. 151-152.这里的译文参考了张雁深先生的中译本,特此致谢。见[法]孟德斯鸠《论法的精神》(上册),商务印书馆 1961年版,第 156页。

4 Montesquieu,Baron de. 1949. The Spirit of the Laws. (Two Volumes in one) Trans. Thomas Nugent.New York:Hafner Publishing Company,pp. 152-153.

5 Tocqueville,Alexis de. 1990. Democracy in America,Vol. 1. The Henry Reeve Text. Ed. Philips Bradley. New York:Vintage Books,p. 86.

6 Tocqueville,Alexis de. 1990. Democracy in America,Vol. 1. The Henry Reeve Text. Ed. Philips Bradley. New York:Vintage Books,p. 87.

7 Tocqueville,Alexis de. 1990. Democracy in America,Vol. 1. The Henry Reeve Text. Ed. Philips Bradley. New York:Vintage Books,p. 89.

8 Tocqueville,Alexis de. 1990. Democracy in America,Vol. 1. The Henry Reeve Text. Ed. Philips Bradley. New York:Vintage Books,p. 90.

9 Tocqueville,Alexis de. 1998. The Old Regime and the Revolution. Ed. Fancois Furet and Francoise Melonio. Trans. Alan S. Kahan. Chicago:University of Chicago Press,pp. 118-120.

10 Tocqueville,Alexis de. 1998. The Old Regime and the Revolution. Ed. Fancois Furet and Francoise Melonio. Trans. Alan S. Kahan. Chicago:University of Chicago Press,pp. 118-131.

11 Tocqueville,Alexis de. 1998. The Old Regime and the Revolution. Ed. Fancois Furet and Francoise Melonio. Trans. Alan S. Kahan. Chicago:University of Chicago Press,p. 124,131.

12 Tocqueville,Alexis de. 1998. The Old Regime and the Revolution. Ed. Fancois Furet and Francoise Melonio. Trans. Alan S. Kahan. Chicago:University of Chicago Press,pp. 145-148.

13 Tocqueville,Alexis de. 1998. The Old Regime and the Revolution. Ed. Fancois Furet and Francoise Melonio. Trans. Alan S. Kahan. Chicago:University of Chicago Press,pp. 149-163.

14 Tocqueville,Alexis de. 1990. Democracy in America,Vol. 1. The Henry Reeve Text. Ed. Philips Bradley. New York:Vintage Books,p. 90.

15 Pye,Lucian W.,with Mary W. Pye. 1985. Asian Power and Politics:The Cultural Dimensions of Authority. Cambridge,MA:Belknap Press,p. 184.

16 【同上】

17 周良宵:《皇帝与皇权》,上海古籍出版社 2014年第 3版,第 12—15章。

18 钱穆:《中国历代政治得失》,生活•读书•新知三联书店 2005年版,第 154页。

19 钱穆:《中国历代政治得失》,生活•读书•新知三联书店 2005年版,第 102页。

20 Friedman,Milton. 1962. Capitalism and Freedom. Chicago:University of Chicago Press,p. 2.

21 Hamilton,Alexander,John Jay,and James Madison. 2001. The Federalist. The Gideon Edition. Ed.George W. Carey and James McClellan. Indianapolis,IN:Liberty Fund,p. 270.在弗里德曼看来,分权不仅对于保护个人的自由不可或缺,而且有助于人类文明的发展。他说:“文明的伟大进步,无论是在建筑还是在绘画方面,无论是在科学还是在文学方面,无论是在工业还是在农业方面,从未产生于集权政府。哥伦布并非因回应议会多数的命令而探索到达中国的新航线,尽管他部分地得到一个专制君主的资助。牛顿和莱布尼茨;爱因斯坦和玻尔(Bohr);莎士比亚、弥尔顿和帕斯捷尔纳克(Pasternak);惠特尼(Whitney)、麦考密克(McCormick)、爱迪生以及福特;简•亚当斯(Jane Addams)、弗洛伦丝•南丁格尔(Florence Nightingale)以及艾伯特•施韦策(Albert Schweitzer);这些在人类知识和理解力、文学、技术进步或者减轻人类苦难方面开创新领域的人中,没有一个是出于回应政府的命令。他们的成就是个人天赋、坚信少数观点、允许多样性的社会氛围之结果。”见 Friedman,Milton. 1962. Capitalism and Freedom. Chicago:University of Chicago Press,pp. 3-4。

作者简介

王建勋:“不受限制的权力本身就是糟糕而危险的”

王建勋,先后毕业于兰州大学、北京大学和(美国)印第安纳大学,获政治学博士学位,现为中国政法大学法学院副教授;研究旨趣主要为宪政理论与古典自由主义传统,著有《驯化利维坦——有限政府的一般理论》(东方出版社2017年版),译有《美国联邦主义》(上海三联2003年版),编有《大家西学:自治二十讲》(天津人民2008年版),发表学术论文若干,并撰有大量时评文章。

图书简介

王建勋:“不受限制的权力本身就是糟糕而危险的”

《驯化利维坦:有限政府的一般理论》,王建勋 著,东方出版社,2017.1

政府设立之后,如果不对其严加防范,就很容易蜕变为“利维坦”,成为个人基本权利和自由的最大威胁。如此,限制政府权力便成为保障公民自由的关键所在。本书围绕美国建国时期确立的三权分立和联邦主义展开探究和讨论,清晰地梳理了美国“国父”们的政治理想和古典自由主义传统的思想脉络,旨在重申十七、十八世纪理论家们倡导的有限政府理念;同时对建立有限政府的制度安排进行了描述和分析。全书征引丰富,分析透彻,具有很强的论辩色彩,对于那些似是而非的质疑有限政府的观点作了强有力的反驳,有助于读者更加清晰、深入地理解古典自由主义和有限政府的一般理论。

王建勋:“不受限制的权力本身就是糟糕而危险的”

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