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王建勋:美国宪法为何要实行分权制衡? | 学术剧

[摘要]以美国的国父们而言,在一个共和国中,最强大的机构就是国会。可能大家对此感到有些疑惑,因为今天我们看到的美国,总统权力非常大,很多时候非常强势。

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本期作者:王建勋(中国政法大学副教授)

1对付权力滥用,需要用权力制约权力

美国宪法的基本特征之一,就是确立了分权制衡架构,确立了三权分立,或者叫横向的分权。这具有开创性意义,因为在人类历史上没有任何国家曾经有意识地在宪法中确立三权分立。从思想史上来说,洛克、孟德斯鸠比较早地提出三权分立,但在那个时候,三权分立的观念还比较模糊,不像现代意义上的三权分立那么清晰。比如,洛克的三权分立包括立法权、行政权和联盟权,没有司法权,而联盟权不过是一种行政权。甚至到了孟德斯鸠的时候,他依然认为司法权微不足道,他说,司法权基本上可以忽略不计(nextto nothing),所以讨论的核心或者重点是放在了立法权和行政权上。

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孟德斯鸠,法国启蒙时期思想家、律师,也是西方国家学说和法学理论的奠基人。

孟德斯鸠的重要贡献在于,他提出了分权制衡的基本理念,指出任何拥有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验,而对付权力滥用的根本办法就是,用权力制约权力。他还分析了任何两种权力结合在一起或者三种权力合而为一的危险,强调指出,如果立法权和行政权掌握在一个机构或者一个人手里,则会导致的结果是,它制定暴虐的法律并以暴虐的方式执行它们;如果立法权和司法权合而为一,则会出现法官同时是立法者的局面,专断无法避免;如果行政权与司法权结合在一起,则法官会以暴力方式适用法律;如果这三种权力掌握在同一个人或者同一个机构手里,它同时可以立法、执法和司法,则一切就都完了。

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孟德斯鸠的著作《论法的精神》

三权分立思想的进一步发展和成熟,要等到美国1787年制定宪法的时候。在《联邦党人文集》中,麦迪逊一针见血地指出,立法权、行政权、司法权这三种权力如果掌握在一个人、少数人或者多数人手里,不管这一个人、少数人、多数人是世袭的、自命的还是选举的,都可以恰当地说,这本身就是专制。也就是说,这三种权力集中在任何一个个人、一小撮人或者大多数人手里,本身就等同于专制,或者说,集权体制就等于专制政体。在他看来,限制权力的最有效方式就是分权制衡,就是把不同性质的权力分别由不同的部门或者不同的机构来行使,并且在这些不同的机构之间确立相互的制约和平衡。

2三权彻底分立有悖三权分立原则

反对1787年宪法的人认为,它违反了孟德斯鸠提出的三权分立原则,因为美国宪法中三权之间不是完全分离的。麦迪逊则回答说,孟德斯鸠的三权分立理论是基于英国宪法提出来的,而从英国宪法的结构来看,它的立法、行政和司法三个部门之间,并非像很多人想象的那样,是完全分离的。反对新宪法的人认为,三权分立就应该在三权之间完全分离,它们之间不应该有任何瓜葛、任何关连。但麦迪逊说,这种看法错误地理解了英国宪法,从英国的宪法架构来看,其三个部门之间不仅有关联,甚至在功能上还有一些交叉。比如,行政权在国王手里,但他也是立法权的一部分,即国王在议会中;法官是由国王任命的,而且根据议会两院的建议,国王可以罢免法官。

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麦迪逊,美国第四任总统,亦被视为“美国宪法之父”。

麦迪逊还指出,当孟德斯鸠提出三权之间没有分立就没有自由可言时,并不意味着,这三个机构之间不应该有任何的相互牵制,他的意思是说,如果一个政府部门的全部权力掌握在拥有另一个部门全部权力的人手里,自由宪章的根本原则将会被违反,或者说,如果一个部门同时拥有全部两种权力或者三种权力,则没有自由可言。孟德斯鸠的三权分立理论,并不是说这三种权力不能有任何的关联,而是说一个部门不能同时拥有两种全部的权力,不能同时既享有立法权,又享有行政权,或者既享有立法权又享有司法权,或者三种权力同时拥有。这不意味着,立法权不可以由两个部门分享,比如说议会行使主要的立法权,但是国王可以享有否决权,可以否决议会立法,这也被理解成国王部分地享有立法权,这样的一种分享是为了牵制立法机构的权力,否则,它可以制定任何法律。而麦迪逊说,三权分立恰恰需要这样的一种关联和牵制,如果没有这种关联和牵制,三个不同的机构各自行使自己的权力,那怎么让它们相互制约、相互抗衡呢?

麦迪逊表示,考察美国各州宪法中三权的制度安排,不难发现,没有哪个州宪法的三权是绝对分立的,它们之间完全没有关联,相反,三权之间总是存在某种关联和交叉。如果因为三权之间有交叉这一点就认为联邦宪法违反了三权分立原则,那么,这与三权分立原理提出者的真正意图是不相符的,也就是说,与孟德斯鸠所提出的三权分立是不相符的,也与这一原则在当时美国的理解是不相符的。

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美国国会是《美国宪法》规定的立法机构。图为美国华盛顿国会山庄。

三权分立原理不要求三个部门之间完全没有联系,相反,除非它们联系并且混合在一起,或者交叉在一起,以至于相互之间能够进行宪法上的相互约束或者控制,否则分权没有办法完成,或者说,分权制衡难以落实。为什么这么说?因为权力有天然的侵犯特性,应当有效地限制它的界限。在对三种权力进行分立之后,即由三个部门分别行使之后,最难的任务就是为每一种权力提供切实可行的保障,避免其他权力对它的侵犯。

这种相互牵制也可以理解成,一个部门不能把另外一个部门的权力全部拿走,就是让它能够抵御其它部门对它的侵犯,无论是立法权还是行政权、司法权都需要这种抵抗。麦迪逊说,在宪法上准确地标出各个部门权力的边界,根本无法防止权力的侵犯本性。也就是说,只在宪法上写上每个部门拥有什么权力,并没有办法防止一个部门侵犯另外一个部门的权力。

3不同政体容易滥用权力的来源不一样

对于防止政府当中较弱的部门受较强部门的侵犯,一些充分的制度保障是必需的。麦迪逊所说的较强部门主要指立法机关。为什么说立法机关较强?因为在一个共和政体中,立法机构是民选的,并且人数众多,更容易赢得民众或选民的支持。它扮演着立法的功能,它的权力是积极的、进攻性的,所以最强大。

如果立法机关不制定法律,行政机关是没有办法执行法律的,因为没有法律可以执行;司法机关也不能解释和适用法律,因为没有法律可以适用。所以立法机关在一个共和国当中,在一个共和政体当中,总是扮演着非常积极、非常强势的角色,所以要对它进行非常严格的限制,这在一个共和政体中是必需的。

麦迪逊提到,参加过独立战争的那些国父们,在很大程度上讲,只注意到了行政机关对自由的威胁,没有注意到立法机关对自由也同样存在威胁,所以在刚独立的时候,他们制定的《邦联条例》是没有行政机关和司法机关,只有立法机关——邦联国会。《邦联条例》的起草者,只防范了行政机关的权力,他们担心如果有一个强大行政机构的话,它会像英国国王一样,而没有在防范立法机关的权力上下工夫。

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美国《邦联条例》正本第一页

在麦迪逊看来,在三种不同的政体中,容易滥用权力的来源是不一样的。比如说,在世袭君主制政体中,滥用权力的主要来源是行政机构,也就是国王,很难对他进行制约。在民主制政体中——这里指的是直接民主制,滥用权力的来源同样是行政部门。这一点可能跟我们直觉的认识是相反的,直接民主怎么可能导致行政机构滥用权力呢?原因在于,参与政治者人数众多,且民众的激情未经过滤,很容易战胜理性,个别善于蛊惑人心的人就会占据统治地位,表面上看起来更加民主,其实质更加寡头。比如,在古代雅典,所有的人都直接参与公共事务管理,善于蛊惑人心的演说家,振臂一呼,就把所有的人都煽动起来了,苏格拉底就是这样被判了煽动青年罪,被处以死刑。所以,在直接民主政体中,因为没有办法过滤民众的激情,很容易导致一个人或者少数人利用这种激情掌控权力、垄断权力。

那么,在代议制政体中,在代议制共和国中,滥用权力的主要来源,则变成了立法机关,而不再是行政机关。一方面,在一个代议制共和国中,立法机构扮演着主动、积极的角色,而且它的人数比较多,对民众的影响比较大;另一方面,立法机关是唯一有权向民众征税的机构,也就是说,征税权掌握在立法机关,它掌握着钱袋子,而这种权力威慑力相当大,可以对其它机关产生很大的影响。

4一百七十三个暴君跟一个暴君一样残暴

麦迪逊引述杰斐逊《弗吉尼亚笔记》来支持自己的看法,它指出:“政府的所有权力,即立法、行政和司法权,终归都在立法机关手里。将这些权力集中在同样一些人手里,恰恰是专制政府的定义。即使是这些权力集中在相对多数的手里而非一个人手中,其专制程度也丝毫不会减轻。一百七十三个暴君无疑跟一个暴君一样残暴。那些对此存疑的人,应该看看威尼斯共和国。他们由我们选举产生这一点,并不能有所助益。选举式暴政不是我们努力追求的政府;我们想要的政府不仅应当建立在自由原则基础之上,而且政府的权力应当在几个机构之间分立并平衡,没有其它机构的有效制约和限制,任何一个都不能超越其法律边界。基于这种理由,弗吉尼亚州的制宪会议确立了三个机构分别行使三种不同权力的架构,但是,在这三种权力之间,没有设置任何障碍,司法和行政机关人员的生计,甚至一些人的连任,都依赖于立法机关。因此,如果立法机关篡夺了行政权和司法权,不可能出现对抗。即使出现了对抗,也不会奏效,因为在那种情况下,他们可以把他们的行动变成一种议会立法,致使另外的机构有义务遵守。因此,他们在许多情况下,将应当留给司法机关的裁决权力攫取了;在立法机关整个开会期间,行政机关的命令不过成了例行公事。”

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这段话表明,即使立法机关由选举产生,即使它由多个人组成,也决不能让其拥有所有的权力,否则,结果必然是暴政,几百个暴君跟一个暴君没什么区别。千万不要误以为,如果立法机关或者任何一个机关是选举产生的,那就可以赋予其所有的权力,赋予其至高无上的权力。集权所产生的后果,与掌握这种权力的人或者机构是如何产生的,没有关系。

因此,麦迪逊强调,仅仅在宪法上对各个部门的权力进行边界的划分,是没有办法防止权力的侵略性的,而这种侵略性容易导致所有的权力都集中在同一个部门或者同一些人手中。也就是说,如果我们不能防止一个部门侵犯其它部门的权力,最终这些权力都会掌控在一个部门当中,不管是哪一个。

对于美国的国父们而言,在一个共和国中,最强大的机构就是国会。可能大家对此感到有些疑惑,因为今天我们看到的美国,总统权力非常大,很多时候非常强势。但是,不要因此就认为美国的国会很弱,其实,国会一点也不弱,因为所有的立法都来自于国会,总统再强势,也没有权力亲自去制定法律,他可以去呼吁,去倡导,建议国会制定某个法律,但是他没有办法亲自制定。总统甚至也可以否决议会的立法,但是要出台一部法律,必须由国会启动,比如,要增加税收,只有国会有权力通过立法这么做。

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布什总统在参众两院联席会议上做国情咨文报告

今天,我们看到,美国的总统权力很大,主要是因为十九世纪后半期之后,随着福利国家、罗斯福新政以及进步主义思潮的兴起,特别是两次世界大战等,行政权不断集中和扩张所导致的。战争总是让行政权力扩张,因为战争要求在短时间内集中人、财、物,所以总统总是会利用战争来扩张自己的权力。这种扩张主要是二十世纪之后的事情,而且一旦扩张了之后,要想限制它的权力,要想让它退回到原先的状态,变得非常困难。当然,也有人说,从林肯总统开始,行政机关的权力就已经在扩张,因为林肯当时行使了一些总统的特权,比如,暂时冻结了人身保护令,这是很不正常的事情。(作者:王建勋;编辑:胡子华;配图来自网络。本文系腾讯思享会独家约稿,未经许可,其它媒体不得转载。)

作者简介

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王建勋,先后毕业于兰州大学、北京大学和(美国)印第安纳大学,获政治学博士学位,现为中国政法大学法学院副教授;研究旨趣主要为宪政理论与古典自由主义传统,著有《驯化利维坦——有限政府的一般理论》(东方出版社2017年版),译有《美国联邦主义》(上海三联2003年版),编有《大家西学:自治二十讲》(天津人民2008年版),发表学术论文若干,并撰有大量时评文章。

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责任编辑:fredaluo

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