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王建勋:英国是议会至上政体吗? | 学术剧

[摘要]英国的确是一个宪政国家,但其政体并非“议会至上”——如果它意味着议会的权力高于一切或者不受其他权力制约的话。

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作者:王建勋(中国政法大学副教授)

对于美国这样的双重分权制衡政体,不少人都多少感到有些困惑。他们提出的问题包括:为何设计一种如此复杂的政体?不实行三权分立能够保障人们的自由吗?英国实行的不是三权分立,它是议会至上政体,不是也能保障人们的自由吗?而且,它还被认为是宪政法治之母呢?

1英国奉行的是“议会至上”?

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英国议会徽章

的确,流行的看法认为,英国奉行的是“议会至上”(parliamentary supremacy)或者“议会主权”(parliamentary sovereignty)。但是,这种看法站得住脚吗?经得起仔细推敲吗?在我看来,答案是否定的。英国的确是一个宪政国家,但其政体并非“议会至上”——如果它意味着议会的权力高于一切或者不受其他权力制约的话。

长期以来,理论家们倾向于将英国政体的性质界定为“议会至上”或者“议会主权”,人们常常用一句广为流传的名言来描绘它,即英国议会可以做任何事情,除了不能把一个女人变成一个男人、把一个男人变成一个女人之外。这种看法的流行在很大程度上肇始于英国著名法律家布莱克斯通(William Blackstone),而他的观点主要来自对普通法史上伟大法官库克爵士(Sir Edward Coke)的论述的解释。布莱克斯通在提出议会主权的主张时,他引用的依据就是库克爵士的一段话:“(英国)议会通过法案进行立法的权力和管辖范围,是如此超然与绝对(transcendent and absolute),以致其不受无论是事项还是人物的任何限制。对于这个立法机构的确可以说:如果你考虑其历史,它是最古老的;如果你考虑其价值,它是最荣耀的;如果你考虑其管辖权,它是最广泛的。”

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布莱克斯通(1723~1780 )

布莱克斯通进一步称,英国议会可以制定或者废除任何法律,可以行使超越日常法律活动的所有权力,还可以规制对国王的继承,改变这个国家的国教,甚至可以改变和重新创设王国的宪法和议会自身的组织原则等。简而言之,它可以做大自然允许的任何事情,因此,一些人称其为全能议会,对议会的所作所为,在地球上没有机构能够撤销。

布莱克斯通明确地拒绝了人民主权或者主权在民的看法。他说,无论主权在民的看法在理论上多么正当,在实践中也不能采纳它,在任何政府统治下都不能通过法律手段落实它,因为将权力赋予全体人民意味着可以解散由人民自己确立的政府,意味着使所有的人退回到原初状态,并且会废除所有此前制定的实证法。因此,他得出结论:只要英国宪法还存在,议会的权力就是绝对不受控制的。

布莱克斯通的看法对后世影响很大,尤其是对英国法律家奥斯汀(John Austin)、戴西(A. V. Dicey)等人。奥斯汀曾经指出,主权几乎不可能在一个社会的全体成员手里,在大多数现实社会里,主权由社会的单个成员垄断或者由极少数成员独享,甚至在那些政府被认为系由人民主宰的现实社会里,主权享有者也是整个政治共同体的很小一部分。一个独立的政治社会自主治理或者由全体民众组成的主权者治理,在理论上不是不可能,但这种社会的存在极其缺乏可行性。在他看来,英国议会拥有主权,国王与贵族院、平民院的成员,构成了三位一体的主权者或者最高统治者,真正的主权在国王和两院的选举人手里。

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奥斯汀(1790 - 1859)

戴西也持有同样的看法。他说,英国议会有权制定或者废除任何法律,并且,任何人或者机关都无权撤销或者废除议会立法。在英国,议会主权是勿庸置疑的法律事实(legal fact),议会至上原则是英国宪法的真正根基。但是,戴西认识到了议会主权理论的内在张力和自相矛盾之处,于是,提出了法律意义上的主权和政治意义上的主权之区别。前者意味着立法权不受任何法律限制,在英国由议会享有;后者意味着主权由选民、国王和贵族院享有,或者更准确地说,由选民独自享有。因为在英国,选民的意志,或者选民加上国王和贵族院的意志,决定英国政府的所有事务,长期而言,选民的意志总是占上风。但这只是一个政治事实,而非法律事实,法院不关心选民的意志,法官们只知道表达在议会立法中的人民意志,决不会主张议会立法因违反选民意志而应被宣告无效。

2“宪法,而非议会,是主权者”

不过,无论是布莱克斯通的议会主权观,还是戴西的修正主义看法,都忽略了英国历史上的有限政府之现实,忽略了英国历史上长期的制衡观念与实践,忽略了《大宪章》之类的古代宪法对英国政体的塑造,忽略了法院和普通法对王权和议会权力的制约。无论是国王还是议会掌握至高无上的权力,都无法构建一个有限政府,都不可能孕育出宪政。在“光荣革命”之前的历史上,国王的权力较大,但它也并非毫无限制,1215年的《大宪章》就是一个明证。十三世纪的法官布拉克顿(Henry de Bracton)说:“国王贵居万众之上,但他受制于上帝和法律;法律造就了国王;国王必须遵守法律,尽管如果他违法,对其惩罚必须留给上帝。”

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1215年的大宪章以法律限制了英国王室的绝对权力。

在此后的几个世纪中,议会的权力不断扩大,至17世纪时,主权之争存在三种说法,分别为主权在国王、主权在议会中的国王(king-in-parliament)、主权在法律。后者的支持者主要为库克爵士。库克主张,普通法高于议会的制定法和王权,当法官认为制定法反理性和自然法或者侵犯王权时,可以宣布它无效。实际上,库克并未主张过议会至上,相反,他在1610年的著名案件“博纳姆医生案”(Dr.Bonham’s case)中,明确地提出了议会立法受到限制的主张,说:“普通法一定支配议会的立法,有时应裁判其无效。当一个议会立法违反普遍的正义和理性(Common right and reason)、令人厌恶或者不可能被执行时,普通法将支配它,并判决该法无效……。”这一论断被一些法律家认为是司法审查(judicial review)的起源,而该判决比有着“司法审查第一案”之称的“马伯里诉麦迪逊案”(Marbury v. Madison)早了几乎整整二百年。

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库克爵士

如果我们较为全面地考察库克爵士的政治与法律观,作为倡导司法独立和司法审查的先驱,他没有也不可能主张议会的权力不受限制,不会提出议会主权或者议会至上的观点,尽管他的时代目睹了王权的恣肆,并且他晚年在议会里扮演了重要的角色。在很大程度上讲,将库克视作议会主权的始作俑者,是布莱克斯通对库克的误读,而这种误读又被奥斯汀、戴西等人错误地接受了,导致以讹传讹。从政治和司法的运作现实来看,英国也并非议会主权或者议会至上的政体,因为议会也必须恪守法治和人权保护原则,而且法院有解释和适用法律的权力。英国法官劳斯爵士(Sir John Laws)曾明确指出,宪法作为“更高秩序的法”(higher-order law),意在保护个人的基本权利和自由,议会也必须受制于它,即使议会是民选的;对议会立法的司法审查对于保护基本权利和自由是必需的,侵犯基本权利和自由的政府权力是违反民主原则的。

这位英格兰与威尔士上诉法院的法官还说:“在每一个文明宪法国家,最终的主权不在那些行使政府权力的人手里,而在其获得许可如此行为的条件之中。在这种意义上讲,宪法,而非议会,是主权者。”显而易见,在劳斯爵士看来,既然议会也必须受制于宪法,那么议会就不可能是主权者,真正的主权者是英国宪法。

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英国上议院议事厅。约1870年~1885年。

无论是历史上还是现在的英国都不是一个议会至上或者议会主权的国家,否则,那里不可能有宪政,个人的权利和自由也不可能获得有效的保护。其实,宪政不承认任何机构拥有至高无上的权力或者主权,不承认任何机构拥有不受制约的权力,哪怕它是选举产生的。这当然适用于民选的议会,因为即使议会由民选产生,它也可能滥用权力,它通过的立法也可能与宪法相悖,可能侵犯个人的自由和权利。实际上,在共和政体中,议会滥用权力的可能性更大,立法机关到处扩张其活动范围,将所有权力卷入其激烈的漩涡中。

美国国父们对此深有体会,所以他们致力于建立一个三权分立而非议会至上政体。麦迪逊指出,在君主专制政体中,行政机关或者君主是自由的主要威胁;在直接民主政体中,人民作为直接立法者的无能容易导致行政长官阴谋诡计的得逞,结果难免同样是行政机关的暴虐;但在代议共和政体中,议会系民选产生,立法权由多个人行使,对人民产生影响并对自己的力量无比自信,能感受到鼓动民众的激情且有能力追求其激情向往的对象,因此,民众最应该担心的是议会的大胆野心。毋庸置疑,在共和政体确立之前的时代,君主或者行政机关是自由的主要威胁,人们主要防范它的滥权和专断。但到了共和时代,议会同样构成了自由的主要威胁力量——或者说,所有的机构都可能构成对自由的威胁——因而,防范议会的权力在所难免。托马斯·杰斐逊曾预言性指出:“立法机关的专制是当下以及长时期内最令人恐惧的事情。接下来将是行政机关,但那将在遥远的未来。”

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杰斐逊,第3任美国总统。

共和政体的倾向是立法机关的扩张,这不仅因为立法机关掌握着财政大权,其他机关在一定程度上对其形成依赖,而且因为立法机关人数众多,由人民选举产生,与人民联系密切,对人民的影响较大,与其他机关相比占据优势地位,容易构成对其他机关的威胁。尽管行政机关也由人民选举产生,但它人数较少,能感受到的激情有限;而司法机关则由任命产生,几乎不与人民发生什么关联,或者说,这种关联十分遥远。因之,比较而言,行政机关和司法机关对人民的影响难以与立法机关相提并论。在这种情况下,立法机关更需要提防,更要受到良好的制约。难怪哈耶克说:“宪法的目的正是阻止即使来自立法机关的所有任意限制和强制。”在讨论英格兰的宪制时,孟德斯鸠曾指出,当立法权比行政权更加腐败时,自由便不复存在了。

3追求议会至上就显得不合时宜

无论如何,即使议会是由选举产生,也不能赋予其至高无上或者不受约束的权力,也不能将所有的权力都集中在它的手里。选举并不能阻止暴政,选举产生的权力与其他方式产生的权力一样,都需要受到制约。在某种意义上讲,倘若选举产生的权力不受制约,结果更加可怕,因为它获得民众的普遍支持,增强了其暴虐的合法性。无疑,将权力集中在议会手里与集中在其他任何机关或者个人手里一样,本身即构成专制。议会至上或者议会主权等同于议会专制或者议会暴政,与宪政格格不入。合乎宪政的制度安排是三权分立和分权制衡,而非议会至上或者议会主权。用维尔(M. J. C. Vile)的话说,“权力在不同的决策中心之间分散,正是极权主义或者绝对主义的对立面。”

对英国政体的误解,在很大程度上,源于英国没有成文宪法,它的宪法是由《大宪章》以来的一系列宪法性文件、各种各样的宪法惯例、宪法传统等组成的。人们误以为,这些不成文的宪法性文件和宪法习惯对英国的政体不起作用,不能约束英国议会的权力,或者,因为没有任何地方载明议会的权力受到制约,因而议会可以为所欲为。其实,这种看法是错误的,因为英国议会一定受到《大宪章》等宪法性文件和宪法惯例的制约,否则,很难想象英国的议会不会侵犯公民的基本权利和自由,因为那里的议员也不是天使,他们一定会犯错误,一定也有野心,一定想要滥用自己的权力,没有理由相信他们不会制定出侵犯人们权利和自由的法律来。美国和其他宪政民主国家的立法机关都会制定违宪的法律,都会滥用权力,唯独英国议会不会?这怎么可能?

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英国议会上的首相问答情景

如果英国议会可以为所欲为,可以制定任何法律,那么,为何它没有制定一部法律宣布废除所有英国人言论自由、宗教自由、结社自由、财产权等?为何它没有制定一部法律宣布废除英国的法院和普通法传统?究竟是什么力量在约束着它呢?毋庸置疑,正是《大宪章》等宪法性文件和宪政传统以及惯例在约束着它,使它不敢宣布废除英国人自古以来即享有的自由和权利。倘若它敢于这么做,英国人会告诉它,他们的自由和权利远比议会本身还要古老,还要根本。虽然英国没有成文宪法,但它却有着悠久的普通法宪政主义传统(commonlaw constitutionalism),不少宪政和法治原则都植根于普通法的经验和智慧中。

当然,说英国的政体并非议会至上,并不意味着它奉行的就是严格意义上的三权分立,就是美国式的三权分立,更不意味着它的政体不存在制度缺陷。不是的,英国的政体是一种有限的分权模式,其立法、行政、司法之间是一种较弱的分立和制约架构,这在很大程度上与其奉行的威斯敏斯特模式有关,或者说,与其奉行的议会制模式有关。在这种制度安排下,立法权和行政权之间存在着千丝万缕的联系,甚至行政权在很大程度上要对立法权负责,同时,在英国,最高司法权长期掌握在议会的上议院手中。这样一种安排很容易让人误以为议会的权力就是至高无上的,因为行政权和司法权的独立程度都很有限。

英国政体之所以存在这样的缺陷,在很大程度上是因为它至少是自《大宪章》至“光荣革命”的四百多年间在无数的斗争和冲突中演变而成的,尤其是国王和贵族、国王和议会之间的斗争和冲突,不是深思熟虑和精心选择的产物,不象美利坚合众国的宪法和政体一样。在漫长的冲突和斗争过程中,由于国王长期处于强势地位,议会常常被看成是捍卫个人自由和权利的堡垒,因而到了“光荣革命”之后,国王的权力受到比较严格的限制,议会的地位逐步得到巩固,人们自然希望议会的权力不断变大,甚至错误地希望它拥有至高无上的权力。正是在这样的历史背景下,出现了所谓“议会主权”或者“议会至上”的观念。而这种观念的出现,或许在一定程度上增加了议会滥用权力的可能性。譬如,它未经北美殖民地民众同意而擅自对其征税,就明显地违背了它自己曾经奉行的“无代表,不纳税”原则。也正是这种做法,激起了殖民地民众的反抗,导致了美国独立。

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英国女王参加议会

美国国父们正是看到了英国政体的缺陷,才有意构建了一种不同模式的政治制度——三权分立,确保任何一个机构都不能一权独大。虽然今天学术界和普通民众都习惯将美国的政体称之为“总统制”,但这个称谓很容易让人误以为美国总统高居其他两个机构之上,其实,它不过是一种严格意义上的三权分立制,与“议会制”所传达出来的义涵相当不同。

毋庸置疑,从有效限制权力的意义上讲,三权分立制明显优于议会制,虽然很多人误以为三权分立制效率低下或者容易出现僵局。从美国200余年的宪政历程来看,三权分立制不仅效率不低,而且对于保障人们的权利和自由不可或缺,它成为一个自由而繁荣的国度决非偶然。世界上还没有一个国家的宪法象美国宪法一样200多年经久不衰,并对其他很多国家产生了不可估量的影响。仅仅就这一点就足以值得我们深思。

其实,英国人已经认识到了自身政体的缺陷,并开始进行一些重大的制度革新。譬如,英国在2009年之后设立了独立的最高法院,将最高司法权从议会上议院中剥离了出来,并且具有一定程度的司法审查权。在我看来,这很可能是为将来实行美国式的司法审查做准备。倘若果真如此,它或许在有朝一日也会变成真正的三权分立国家,让孟德斯鸠曾经犯过的那个“美丽错误”成为现实。如果连“议会至上”观念的发源地都革故鼎新了,再去鼓吹和追求议会至上就显得不合时宜了。(作者:王建勋;编辑:胡子华;配图来自网络。本文系腾讯思享会独家约稿,未经许可,其它媒体不得转载。)

作者简介

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王建勋,先后毕业于兰州大学、北京大学和(美国)印第安纳大学,获政治学博士学位,现为中国政法大学法学院副教授;研究旨趣主要为宪政理论与古典自由主义传统,著有《驯化利维坦——有限政府的一般理论》(东方出版社2017年版),译有《美国联邦主义》(上海三联2003年版),编有《大家西学:自治二十讲》(天津人民2008年版),发表学术论文若干,并撰有大量时评文章。

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责任编辑:meganli
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