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中韩两国“市制”改革绩效差异的深层原因 | 检书

[摘要]从单纯行政区划本身来看,在形式上,中国当代的行政区划改革,较之韩国,实际上更为合理,变革更彻底。韩国当代的行政区划格局还遗留有较多传统的、历史的成分与痕迹。

中韩两国“市制”改革绩效差异的深层原因 | 检书

作者:刘君德(华东师范大学终身教授,博士生导师)

从单纯行政区划本身来看,在形式上,中国当代的行政区划改革,较之韩国,实际上更为合理,变革更彻底。韩国当代的行政区划格局还遗留有较多传统的、历史的成分与痕迹。与日本近代改革的彻底性相比(废藩置县,韩国却不能废道而由中央政府直辖郡、市),仍属于较为温和的、保守的改革。在时间上,也较之中国大陆地区滞后,如实行直辖市制度(现代中国1949年乃至更早时期即实行,韩国则于1962年实行)、广域市制度(中国1958年即实行,韩国1995年实行)、整县改市(中国1985年后即推开;韩国1995年后开始有限度地推行市、郡合并,出现统合市)等。

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大韩民国全国现划分为一个特别市(首尔特别市)、一个特别自治市(世宗特别自治市)、六个广域市(釜山广域市、大邱广域市、光州广域市、仁川广域市、大田广域市、蔚山广域市)、八个道(京畿道、江原道、忠清北道、忠清南道、全罗北道、全罗南道、庆尚北道、庆尚南道)及一个特别自治道(济州特别自治道)。

但从行政区划体制及其变革对城市化乃至城乡统筹发展的作用或绩效来看,韩国又有自身优点。诸如:城市化水平的大幅提升,已经基本完成城市化任务;人口的居住空间的转换同时伴随着职业、身份的转变,二者的差距缩小。在城市化地区发展的同时,乡村地区未见衰落,而是在环境、旅游、基础设施等方面有同步的进展,即居住在不同地区的居民,可以享受到大致相同水平的公共服务。

导致中韩出现这些差异的原因,从行政区划的角度而论,已经主要不是外在的形式上的差异,而是在许多相关的配套体制,以及一些基本的制度等方面存在差别。中国行政区划改革,还要从与之相关的基本制度上加以考虑。

就与行政区划体制发挥作用有关系的角度而言,中韩相关的制度差异及具体因素在以下四个方面的差别比较重要:

(1)基本制度

基本制度包括土地制度(土地私有且不同所有者地位平等)、户籍制度(可以自由迁徙,简单的登记制)、市场经济制度(自由市场制度),等等。有这些基本制度导向或制约,行政区划的调整对社会、地方、社区乃至个人的影响可以局限在一定的范围内,仅限于某些方面。如因为土地的私有且平等交易,则区划调整对其所有权并无影响,在哪里其收益均由市场决定并归属其所有者;地方政府并无进行大规模调整以获得土地的冲动;调整时也会量力而行,不会过分贪大求多。

正如有学者指出的:“虽然韩国政府素以强力干预市场闻名于世,但总的来讲,仍然是在比较符合市场原理的基础上进行的。《大韩民国宪法》不仅保护私有财产,而且保证企业及经济活动的自由。同时,政府所采取的各种经济政策和产业政策也比较充分地考虑了市场原则,即政府通过制定有关限制垄断和公平交易的法律、土地改革法、土地利用管理法、产业开发促进法等促进经济发展的各种法律法规,促进市场经济体制完善和经济增长。”(张东明.2002.韩国产业政策研究[M].北京:经济日报出版社:16.)

因此,虽然不同时期,在韩国,政府有民主与独裁等差别,但正如前所述,1948年《大韩民国宪法》和1949年《地方自治法》公布,其所规定的基本制度,一直延续下来(差别主要在选举与否上);换言之,这些基本制度,成为后来城市化的前提和条件。

(2)法治精神

韩国在日据时期,就建立了较为完备的法律体系。独立及建国后,进一步借鉴美国及西方国家的经验,更加制定了一整套完善的法律体系。尤其重要的是,建立起较为成熟的“法治精神”和“依法治国”的理念。这些对行政区划改革中遵循法律规定调整,对地方、社区等的尊重、承认和维护,具有重要意义,使得韩国的行政区划演变较为规范,有章可循,也未对社会和地方造成过大影响和冲击。

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韩国宪法法院建立于1988年9月,是根据《大韩民国宪法》设立的独立的司法机构。宪法法院的职责是通过建立特别的宪法裁决程序对有关宪法的问题进行裁决,以保护宪法和保障国民的基本权利。

1988年《大韩民国宪法》修订后,更加明显。现行《大韩民国宪法》中值得注意的是设立了宪法法院,用以保护《大韩民国宪法》和保障公民的基本权利。这一独立机构的司法权共分五个方面:裁定对总统、总理和法官的弹劾;决定解散政党;审查立法与《大韩民国宪法》的一致性;解决国家机关之间、国家机关与地方政府之间或地方政府之间的权限纠纷;裁定有关《大韩民国宪法》的申诉。因此,即使出现争议,也能够在法律的轨道上解决问题。2003年以后在韩国引起很大争议的“迁都”一事,即是对此的很好说明。

据有关报道,2003年12月,韩国国会通过《新行政首都特别法》,决定将行政首都从首尔迁往中部地区。2004年8月,韩国政府最终确定并正式公布了新行政首都的地址,位于韩国中部地区的燕歧—公州将成为新的行政首都。韩国政府定于2007年7月在燕歧—公州动工建设新行政首都,在2020年和2030年将分别形成拥有30万和50万人口的城市。自2012-2014年,韩国主要国家行政机关将迁往新行政首都。2004年10月,韩国宪法法院裁决,韩国国会2003年12月通过的《新行政首都特别法》违反《大韩民国宪法》。韩国政府制定的将行政首都从首尔迁往中部地区的计划将因此被迫停止执行(董向荣.2005.韩国[M].北京:社会科学文献出版社:57.)。

(3)儒家传统

中韩两国同属于东方的儒家文化圈,经济发展的文化逻辑是相通的,这不同于西方国家。儒学对韩国的影响随着现代化的进程不断体现出来。高丽大学编写的《韩国民俗大观》序言中认为:“儒教至今仍深深扎根于我们社会的基底”,“儒教不仅仅改变了人的思想和性格,而且使社会构造、习惯、制度也发生了大的变动”。韩国学者金日坤认为,韩国人受儒教影响而形成的伦理观念,如热爱国家、重视集体、勤劳朴实、发奋图强等精神,发挥了类似欧洲古典学派所说的新教资本主义精神的作用。他从儒家的秩序原理探讨经济繁荣的原因时确信:“根深蒂固的儒教文化仍然在发挥作用,仍是社会的核心文化。”(金日坤.1991.儒教文化圈的伦理秩序与经济[M].北京:中国人民大学出版社:142143.)

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上世纪70年代,为扭转城乡发展不均衡的局面,韩国政府发起了“新村运动”。通过几十年的努力,韩国农村已逐步实现了机械化、电气化、水利化以及交通网络化,城乡差别基本消失。图为韩国京畿道龙仁市近郊的一家农户。

朴振焕也提到,新村运动中,“合作的文化传统”的重要性:“在韩国农村,一直以来都有一个长期的传统,就是在非农忙时节,村民们都会去维修公共道路和改造农村设施。新村项目也是基于这一传统文化基础之上实施的。” (朴振焕.2005.韩国新村运动——20世纪70年代韩国农村现代化之路[M].潘伟光,郑靖吉,魏蔚,等,译.北京:中国农业出版社:183184.)

(4)偶然因素

还有一些偶然因素也不容忽视,如美国的压力、冷战的环境,乃至领导人的个人因素,如前总统朴正熙。据曾经协助朴正熙总统开展“新村运动”的朴振焕回忆,“新村运动”在相当大的程度上,是朴正熙个人推动的。朴振焕认为:“军事政府的首脑是已故的朴正熙总统,他在1962-1979年执政,这期间韩国从一个农业国转变成一个新兴的工业化国家。他坚信摆脱贫困的陷阱最快的途径是实现现代化,所以他着重点不是民主政治的发展,而是集中所有的精力通过推动人力资源的改进来为韩国的经济发展服务。朴总统出身于农村一个农民家庭。他在加入军队前,在庆尚北道的山区当一名教师,因为他在农民家庭中长大,他很了解农民遇到的问题,并且对遭受贫困之苦的农民有强烈的同情心。”(朴振焕.2005.韩国新村运动——20世纪70年代韩国农村现代化之路[M].潘伟光,郑靖吉,魏蔚,等,译.北京:中国农业出版社:21.)

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朴正熙(1917-1979),韩国第3任总统、第5至第9届总统。在执政的18年中,朴正熙带领韩国实现了工业化和经济腾飞,1979年朴正熙遇刺身亡。

总而言之,中韩两国行政区划的变迁,均是在城市化过程中的改革。在相当长的时期内,均为获取最大的国家利益,适应城市扩张和城市化推进的需要。但相同的出发点,类似的动机,而成效却有较显著的差异,的确引人深思。

正如有学者在对韩国近现代的发展历史进行考察后所得出的结论:“韩国经济发展,在某种程度上,是各种因素相互作用的结果:政治意愿,适当的经济政策,有效的执行力,大众的广泛动员,熟练而又较为廉价的劳动力,富有活力而又受制于干预主义者组成的集权政府的指导和控制的私营部门,强烈而明显的以导向出口与乡村发展和拓展新兴部门为目的的补助计划与项目,以及致力于扩大韩国出口的国际视野……单独一个独裁政府(如李承晚时代)是不够的。放眼世界,在不同的时代,有着同样高度集权的国家却失败了,有着同样的私营与公营的部门却运行绩效低下,有着同样良好的政策却执行乏力,也有着同样的补助却无法取得预期的成效。恰恰是这些因素在合适的国际环境中的独特结合,才显示出韩国的特殊天赋。”

韩国如此,日本如此,中国台湾地区亦相类似。

(本文选自《中国市制的历史演变与当代改革》,刘君德 范今朝著,东南大学出版社出版。编辑:陈菲。腾讯思享会获出版社授权刊发,文章图片为编者所加,图片源于网络。)

作者简介

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刘君德,华东师范大学终身教授,博士生导师。1959年毕业于华东师范大学地理系,留校工作。长期从事行政区划、城市和区域发展与规划、社区发展、山区综合考察及人文地理的研究与教学工作。曾任华东师大地理系系主任、中国科学院南方山区科考队分队长。曾兼任中国行政区划学会副理事长、中国区域科学协会副会长、中国城市发展研究会理事,上海市地名学会会长等职。上海同济等多所大学兼职教授。现任中国行政区划研究中心主任,中国城市社区建设研究中心常务副主任,民政部专家咨询委员,《大辞海》中国地理卷主编,“十二五” 国家出版规划重点图书《当代中国城市-区域:权力·空间·制度研究》主编。《城市规划》《经济地理》等杂志顾问编委等。上海市优秀教育工作者(1993),享受国务院特殊津贴(1992)。

图书简介

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中国市制的历史演变与当代改革,刘君德 范今朝著,东南大学出版社出版。

本书从政区地理学的视角出发,试图揭示制约城乡统筹发展中,包括行政区划体制在内的政治体制等因素的影响,尝试从理论和实践两个层面阐明“城镇型政区”设置的必要性与适宜的空间模式及改革举措。全书不论是在理论上为探索和认识“城镇型政区”的发展规律,还是在实践中为中国的“市制”改革提供有益的参考方案等方面,均起到有益的作用。

出版方介绍

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东南大学出版社(含电子音像出版社)成立于1985年。建社近30年来,东南大学出版社共有500余种教材著作、科技图书和音像制品荣获国家、部省级等各类奖励,近年来,多次问鼎国家级大奖。

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责任编辑:meganli
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