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清朝“京津冀一体化”是不合史实的想当然

清史观鲁壹2017-04-03 07:43
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[摘要]不同于明朝,清朝是一个疆域广袤,民族多元的大帝国,康熙帝在长城以外的承德修建行宫,夏天会到这里处理政务,接见蒙古王公和藏传佛教的宗教领袖。承德也就成为了帝国在长城以外的政治中心。

清朝“京津冀一体化”是不合史实的想当然

保定的直隶总督衙门。

京津冀一体化,随着“雄安新区”规划的出台,再度成为热词。坊间亦有从历史角度重提清朝“京津冀(当时的直隶省)一体化”的成绩,以为理解之参考。然而目前一些文章令人失望,揆诸史实,清朝无论从制度上还是经济上,都没能将直隶省整合成一块,更遑论一体化。

直隶总督移驻天津后,朝廷就有添设巡抚的提议,但因照顾李鸿章而遭否决

按照清代的地方行政制度,总督和巡抚是最重要的地方行政长官。巡抚专管一省,总督管理两省或三省。仅有直隶和四川两省较为特殊,不设巡抚,而以总督兼管巡抚事。也就是说直隶总督是直隶省的最高行政长官,统辖直隶省的全部区域。直隶总督的驻地起初在大名府,康熙八年移驻保定府[1],从此保定便成为了直隶省的省城,也就是政治中心。

第二次鸦片战争以后,清政府被迫开放了牛庄、天津、登州三个口岸,并在天津设立了三口通商大臣,兼管洋务和海防,直属于总理各国事务衙门。天津开埠之后,迅速成为北方的经济中心,地位愈发重要。到了同治九年,考虑到当时“天津洋务海防较之保定省防关系尤重,必须专归总督一手经理,以免推诿”,清廷决定裁撤三口通商大臣一职,改由直隶总督兼任,并将天津三口通商大臣衙署改为总督行馆,直隶总督每年海口春融开冻后移到天津办公,冬令封河之后又返回省城保定。[2]

清朝“京津冀一体化”是不合史实的想当然

大清直隶省。

总督移驻天津之后,直隶的政治中心便一分为二,对原有的权力格局造成了很大的冲击。同治十一年,御史李宏谟上奏提出应该增设直隶巡抚,常驻省城保定,理由便是总督移驻天津之后难以兼顾省内事务,尤其是在汛期对运河的料理。[3]时任直隶总督的李鸿章坚决反对设立直隶巡抚,认为巡抚之设无补于事,反而会浪费国家财政供养闲职。[4]

朝廷权衡利弊之后,并没有采纳添设巡抚的提议。而是选择了一个折中的方案,规定总督不必固定常驻天津的时间,让新设的津海关道分担总督在天津的事务。这样直隶总督便可以有足够的时间料理省内事务,包括关乎朝廷命脉的运河修护工程。[5]

后来,李鸿章在给沈葆桢的信中写到:

“添设保定巡抚之议,闻系旁人觊觎添缺,遂不顾事理之当否。吏部尚欲准行,经枢垣、文相力持不可,似专为迁就鄙人者。其实有两京兆分管二十四州县,热河都统分管承德府,直省何曾仅止一督。”[6]

一语道出没有添设直隶巡抚的原因:迁就李鸿章本人。

添设巡抚固然失败,但此前因顺天府和承德府的存在,直隶地区已有三个互不统辖的权力中心

李鸿章的信,还透露出当时直隶地区的权力格局:京师所在的顺天府由顺天府兼尹和府尹管理。

顺天府是京师重地,下属二十多个州县,其中两个附郭县大兴和宛平属于京县。清朝定都北京之后,延续明朝制度设有顺天府尹,与按察使同为正三品,远高于一般的知府,可以直接向朝廷奏事。即便如此,想要管理畿辅之地也面临重重难题。北京内城有中央各部院衙门、皇室贵族、八旗官兵,外城则有三教九流各色人等。同时,还有九门提督和五城御史负责治安,权责难分。单凭一个正三品的顺天府尹,想要控制这样的局面确实不易。

为了加强对京师首善之区的管理,从乾隆十四年开始,又派一员钦差大臣兼管府尹事务,简称“兼尹”。兼尹一般由部院尚书、侍郎出任,为正一品大员,地位比府尹更高,官品与直隶总督不相上下。其实,顺天府尹与直隶总督并无隶属关系,在地方事务的处理上不受直隶总督的干涉,仅是在部分重大事务需要时方与直隶总督协商处理[7]。

此外,在直隶地区,还有一个“副首都”,即承德府。

清朝“京津冀一体化”是不合史实的想当然

清朝皇帝在承德仿照布达拉宫修建的行宫。承德成为清朝在长城以外的政治中心。

不同于明朝,清朝是一个疆域广袤,民族多元的大帝国,康熙帝在长城以外的承德修建行宫,夏天会到这里处理政务,接见蒙古王公和藏传佛教的宗教领袖。承德也就成为了帝国在长城以外的政治中心。

在承德地区,清廷本来施行盟旗制度。随着汉人移民口外垦殖,自雍正年间起,府厅州县逐步建立,与原有的盟旗制并立,盟旗管理蒙古和满人事务,府厅州县管理汉人事务。嘉庆年间设立热河都统衙门,管辖承德府蒙古和满人事务以及驻防的八旗官兵,为整个热河地区的最高军政长官。

由于承德距离直隶省城保定路途遥远,行政管理成本很高。到了道光年间,直隶总督那彦成直接放弃了对热河地区的管理,“事务俱归都统”。热河都统也就正式成为了热河地区总管蒙古、满人、汉人的最高军政、行政长官。

热河地区也就成为了一个相对独立的政区,只是名义上仍然属于直隶省。[8]实际上是“以军府之制兼行省之规,与直隶督臣分疆而治”。[9]

如此一来,清代的直隶地区至少有三个权力中心,即京师、承德和保定。难怪身处保定的直隶总督李鸿章会感慨,直隶省内哪里才只有一个总督。(文/鲁壹 复旦大学历史地理研究所博士)

参考文献:

[1] 傅林祥等著:《中国行政区划通史·清代卷》,复旦大学出版社2013年,第104-105页。[2]中国第一历史档案馆编:《同治朝上谕档》第9册,广西师范大学出版社2008年,第277页。[3] 中国第一历史档案馆编:《同治朝上谕档》第11册,广西师范大学出版社2008年,第269-270页。[4] [清]李鸿章:《复记名海关道孙竹堂观察》(同治十一年十一月十五日),《李鸿章全集》第30册,安徽教育出版社2008年,第483页。[5] 中国第一历史档案馆编:《同治朝上谕档》第11册,广西师范大学出版社2008年,第271页。[6] [清]李鸿章:《复沈中丞》(同治十二年闰六月初六日夜),《李鸿章全集》第30册,安徽教育出版社2008年,第547页。[7]王洪兵:《清代顺天府与京畿社会治理研究》,2009年南开大学博士学位论文,第102页。[8] 傅林祥:《直省何曾仅止一督——官员职能变化与清代直隶省的政治地理格局演变》,载于北京大学中国古代史研究中心编:《舆地、考古与史学新说:李孝聪教授荣休纪念论文集》,中华书局2012年,第214-224页。[9] 《热河改建行省之大会议》,《申报》1910年5月25日第5版。

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