如何解决北京的“首都病”?

[摘要]北京不会接受“第二”,它集中了 “最好”“最大”“最权威”的东西。

北京是中国的首都,作为国家政治、科技、文化、信息的中心,社会资源高度集中,因为首都的吸引力而招致众多人口,也导致了北京“城市病”的凸显。如何解决,成了一个问题。2014年初,国家提出了京津冀协同发展战略,其中,首都功能疏解即是题中之义。近日,北京市政府东迁通州以及其他一些传言风起,又一次引发人们热议。

首都,相较于一般城市,其特殊之处在哪?北京城作为元明清王朝的都城,至今已有几百年的首都经验,那么,历史上北京城是否面临此类问题,又是如何解决的?历史经验对于今天的城市发展困局是否有借鉴意义?就相关问题,澎湃新闻记者采访了北京大学城市与环境学院唐晓峰教授。

如何解决北京的“首都病”?

北京大学城市与环境学院教授唐晓峰

唐晓峰教授多年从事历史人文地理研究,谈及此事,他首先表明,对于传闻,不便评论。但疏解北京非首都功能,是确定之事,可以作为讨论的议题。

一般来说,首都城市不可避免地存在非首都功能,但占多大比例是有差别的,这影响到城市管理体制的设定。

在中国古代都城中,非首都功能的东西比现在少得多,越早的都城,非首都功能的东西越少,城里可以说是大朝廷,小社会,像秦咸阳、汉长安,城市主体就是大型宫殿,所以对都城的管理,主要是朝廷的事。长安城初期的建设就是萧何主持的。到了后代,虽然居民区在京城中占的空间逐渐扩大,需要有基层衙门,但朝廷仍然参与城市的直接管理。清代的北京城,管理者有步军统领、五城御史、顺天府尹,前两个都是朝廷大员,顺天府尹虽然是“地方官”,但级别比一般的府尹高二、三级。顺天府是“京府”,其所辖的大兴、宛平是“京县”,还是有很强的首都色彩。

首都城市的历史发展,有一个特点,其表现就是非首都职能部分的增加,比如老北京天桥一带的发展。在首都城市向城市大社会发展的趋势中,城市的首都职能与非首都职能的差异,或者说矛盾,也就越来越明显。那么,一个独立的首都特区,比如美国首都华盛顿特区,是否也存在这样的问题?唐教授说,“其实,也一样,照样存在两种不同利益的矛盾。曾经有一个华盛顿市长,因为不满于联邦政府的一项法案,认为它侵犯了华盛顿市的利益,所以带头去游行,向国会抗议,结果因为游行堵塞了大街,妨碍了交通,居然被抓了起来。”

如何解决北京的“首都病”?

美国国会大厦,位于华盛顿哥伦比亚特区。华盛顿哥伦比亚特区的最高权力机构为美国国会。但是华盛顿市民在众议院仅有一名没有选举权的代表,在参议院没有代表。

又有朝廷官员,又有地方官,中国古代都城的管理常常是这样,二者在市政管理方面的界限并不清晰。像今天这样明确、利落的“北京市政府”的概念是晚近才出现的,古代并没有如此清晰的划分。

那么,在近代城市化进程中,脱离“国都”色彩之外的“北京市”,这样一个城市管理色彩浓重的“市政府”是如何产生的?

唐晓峰教授介绍说,北京“市政府”的雏形是从“巡警”机构中慢慢发展出来的,最初以维持治安为主要职责,这出现在清末民初。

清朝后期,北京城变得十分复杂,而朝廷能力渐弱,城市管理几乎瘫痪。有个美国人到北京看到了脏乱的样子,感到奇怪,“这难道就是永乐帝和乾隆帝的伟大的京师吗?”看过清末北京照片的人都会纳闷,怎么城市的街道坑坑洼洼,那么糟糕?

如何解决北京的“首都病”?

老北京照片,石板官道年深日久已经坑洼不平。

1900年,八国联军侵华,国都沦陷,事平之后,清廷开始自我革新,实行“新政”。北京的近代管理体制也由此开启。由于当时北京城内百业杂处、秩序混乱,传统体制下的城市管理模式无法适用。出于维护城市治安的考虑,清廷于1902年陆续裁撤五城御史衙门,仿照西方警政制度,筹办了“工巡总局”,一方面负责城市治安,另一方面也承担城市建设和管理的诸多职能,比如交通管理、公共卫生、社会救济等。

1905年,清政府接受袁世凯的奏议,设立“巡警部”,接管了工巡总局,不久,又更名为“巡警总厅”,其职能不仅是京师内外城的警务,同时也包括了市政、交通、工商业管理、社会救济等城市建设和公共管理职能。到了民国初年,巡警总厅又改建为京师警察厅,隶属内务部,依然行使原有的城市管理职能。1914年,在内务总长朱启钤倡议下,成立京都市政公所,才将京师警察厅的城市管理职能剥离出来,由市政公所行使这些职能。市政公所的成立是北京历史上极为重要的体制性变革,它可以说是北京市政府的前身。

首都,毕竟不是一个纯粹的官员社会,它有百姓社区、各色实业,也有一个世俗平民社会,当然需要一套独立的工作体制进行组织管理。1928年,北京改称北平,成立北平特别市。当然,此时首都已经不在这里,情形完全不一样了。

澎湃新闻:今天北京市政府已经很成熟了,那么,疏解北京的非首都功能,意义何在,这个问题又是怎样产生的呢?

唐晓峰:虽然说非首都功能的出现与发展是必然的,但北京显然是弄过了头。要说原因,除了这几十年出乎意料的大发展所形成的时代原因之外,我觉得还有深远的文化原因、传统思想的原因。这牵涉到首都的概念。

我们讲首都是“首善”之地,就是最好的意思,这是传统的概念,一般说说没问题。但很容易顺此得出一类观念:一切最好的东西都要放在北京。所有事业的总指挥部都要设在北京,北京是全社会的制高点,站在北京可以藐视全国,到了北京才能证明你的最终成功。北京不会接受“第二”,它集中了 “最好”“最大”“最权威”的东西,这就是首都北京的概念。用古人的话说,是“众星拱极”。用今人的话说,是“全国人民都仰望着你啊,北京!”

于是,官员仰望北京,学子仰望北京,艺术家仰望北京,商人仰望北京,煤老板仰望北京,甚至许多乞丐也仰望北京。从政治上说,这是好事,如果这些观念只保留在思想领域,不会有问题。可这些年来,思想变行动,用各种办法进京的人形成了浩浩荡荡的大军,现在的北京街头,很难听到北京话了。北京城真是受不了了,她的接待能力是有限的。

在很多国家,首都并没有这么大的聚集性,有一个原因是观念不同。以美国举例,美国最好的大学不在华盛顿,也没想过要搬到华盛顿去;美国办了几次奥运会,没有一次在首都;总部不在首都的大部门就更多了,在美国办什么事业,不需要到首都来“借光”,反而独立找一个地方更有“范儿”。

疏解非首都功能,把一些总部迁到外地,这不是简单的机构的疏解,也包含首都概念的调整。所有的总部都必须要在首都,过去以为这是属于首都职能。但现在看起来,这个职能可以疏解。首都功能可以更加集约化。我们不能减小首都在政治上的凝聚力、号召力、指挥力,但在信息、交通现代化的今天,这种凝聚力不必一定要保留在古老的形式上。首都功能集约化,其本质不会改变。

澎湃新闻:首都各类事业、实业的聚集,必然造成人口的聚集。解决北京人口过多的问题,有什么历史经验?

唐晓峰:中国历史上,在王朝的初年,都城人口往往不足,那是战乱的后果。许多都城在建设之初,为了充实人口,朝廷往往将外地民众迁到都城,比如明朝就有许多人从山西“大槐树”下迁徙到北京地区。而后经过长时间的发展,首都人口越来越多,朝廷转而要控制人口。清朝时,北京城就已经存在人口压力。雍正、乾隆之时,北京城内旗人人口越来越多,所谓“户口日繁,待食者众,无余财给之,京师亦无余地处之。”城里已经没有更多的地方供其居住,而且他们耗费的物资也越来越多。于是,朝廷开始让他们迁往外城、郊区,甚至外地。另一方面,朝廷也在想方设法地控制进京人口,尽量不让流民进入城中,一旦发现,就要“逮回原籍”。京城里的人口多是文人、官员、“贸易生理之人”等各类精英。

另外,与现代不同的是,古代朝廷的许多官员,一旦退休,一般不留在京城,老了是要还乡的。京城不是官员养老的地方。这在一定程度上也控制了京城人口的积累。这些都是王朝时代的做法,有其时代背景。

现在北京的问题,直接根源是人口太多,要做的各种疏解,其中主要目标就是要疏散人口。所以,要迁出北京核心区的主要是那些最容易造成人口拥堵的部门,比如各类批发市场、劳动密集行业,听说还有大学、医院等等。医院本来不是人口大户,但我们的医院,因为各种原因,成了人口十分拥堵的地方。我见过北医三院和儿童医院的情景,真可以说是“车䡰击,人肩摩”。迁出人口大户,或者把他们的功能分解一下,比如在北京周边,甚至全国各地,多建一些好医院,才能解决问题。

如何解决北京的“首都病”?

北京产业外迁地图,来自人民政协网。

要把一些单位疏散出去,减少城区人口,我觉得有两个难点,或者说要点。一个是如何解决迁出人员的家庭问题,这是人们担心最多的事情。现在的家庭成员,很少有在同一个单位工作的,所以一个人迁出去了,其他人怎么办,是辞职跟着走,还是变为两地家庭。这是一个很明显的问题,我想,有关部门一定是准备了协调办法的。

第二个重要问题是,腾出来的地方怎么办,扩大之后的新的京津冀地区可以放任人口流入吗?北京城区很多部门搬出之后,腾空的大楼做什么用?如果是这拨人搬出去了,那拨人搬进来了,这就没有意义了。另外,新的京津冀地区充满机会,仍具有很大的吸引力,如果没有人口控制办法,过上一些年,是不是会有更大的“漂流”群体形成?大京津冀如何管理?中国人口量巨大,人口压力会长期存在。显然,这又需要一轮谨慎的规划,制定理性、严谨的建设规范。

现在疏解首都功能,是一项大战略,其间会有许多复杂的事情要做好,但方向是朝着一个新时代。这件大事做好,我们真是要告别传统的首都概念了。(文/于淑娟)

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[责任编辑:anyayang]

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