王军:首都应该怎么建?

[摘要]京津冀地区总人口在2030年将达到1.33亿的峰值,超过日本总人口,接近俄罗斯全国总人口。经过良久的博弈和讨论,如今,一场京津冀一体化的规划,开始无限接近实施。

腾讯文化 吉永财

近日,通州被确定为北京的行政副中心,消息一出即引起热议。这意味着,经过良久的博弈和讨论,一场京津冀一体化的规划,开始无限接近实施。

不是每个城市都要长成巨人,世界大城市规划失误的教训早已有之。在中国,尤其是近现代中国,这一现象亦不鲜见。

1928年蒋介石北伐成功后,国民党宣告中国统一,随即在首都南京展开规模浩大的规划建设,希望将南京建设成为“全国城市之模范,足比伦欧美名城”。美国人茂飞领头制定了新规划《首都计划》。他的梦想是,“中国的首都就应该是中国的样子。”

戏剧性场面随后出现:蒋介石任校长的中央陆军军官学校拆除南京神策门至太平门城墙,用拆下的城砖盖了军校讲堂。

结局似乎早已注定。中国的城市往往因为江山易主而大拆大建;近代史上,技术和权力的博弈也往往以后者胜出告终。

城市变迁是讲述历史的重要切入点。中国的历史观更多地着眼于超越和替代,不断重复着摧毁、覆盖,再摧毁、再覆盖的戏码。那些原本顺畅的坦途,被人为地挖成了沟壑峡谷。

长期关注中国城市规划问题的新华社高级记者王军,曾用10年写成《城记》。时隔12年,他的新书《穿越历史的峡口》于今年7月问世。这本书以历史教训和新颖的产权关系分析入手,关注前人的城市规划经验,期待人们从新的视野,穿越那些或明或暗的峡口。

王军:首都应该怎么建?

王军

王军:首都应该怎么建?

《历史的峡口》

近日,围绕其新书,腾讯文化对王军进行了专访。

从公私关系看城市规划

腾讯文化:“历史的峡口”这一书名有何深层含义?你想在其中探讨什么问题?

王军:人类社会的转型,说到底是公私之间的利益关系的转型和公权力治理模式的转型,城市规划也是在这个层面进行的——公权力提供的最重要服务,是透过城市规划等来落实的。城市建设、城市规划,包括城镇化,说到底是公共服务的优化和延伸。公共服务带来巨大的社会增值怎么分配?财政模式应该是什么样?这是这本书想集中探讨的问题。

之所以叫《历史的峡口》,是我觉得,中国社会历经人类有史以来最大规模的社会转型,现在已经冲到峡口上了。现在土地税制改革已经在推进中,这场改革对中国社会公私关系的调整意味着什么?这本书也想探讨。

腾讯文化:讲到公权与私权的区分,我感觉你的意思是产权是基础和关键,但之前被忽略掉了。你使用“峡口”这个词,是想让人们重新认识公权力和私权利的界限?

王军:对。

腾讯文化:在你看来,中国历朝历代,包括近代,城市规划都有哪些缺憾?在产权不明晰的情况下,会产生什么问题?

王军:考察人类的文明史,很重要的一个视角就是人为什么需要一个政权。人在一个地方定居下来后,就需要公共服务。在农村,大家也许一年开几次会,讨论是不是要修路,怎么摊钱。但如果人口聚集到一定规模,每天都需要这种服务,于是我们需要雇佣一个政府,由后者负责道路、市政、卫生、治安等公共服务。我觉得,人类的故事就像公权和私权在谈恋爱,哪个地方的公权提供的服务越多,哪个地方的私权就会“增值”。公共财政因此获得更多的收入,再提供更多的公共服务。这是一个良性循环。

从战国开始,中国城市内部每个居住的坊一度被坊墙包围,买卖东西要去专门的、也被坊墙包围的“市”。但我们看《清明上河图》,宋朝的城市已经把坊墙拆掉了,土地的商业价值显现,城郭之赋开征(这个赋恰似我们现在讨论的房地产税)。你这不动产的价值是公共服务价值的体现,是公共服务带来的社会增值。这种社会增值实际上是社会财富的再分配,需要再平衡。但怎么平衡?

我们现在的城市,获得增值返还基本靠拆迁。一旦确定开工地址,公共服务往这边一延伸,两边的不动产就增值了。然后政府通过拆迁征地、卖地,把社会增值收归财政,由此激起非常大的矛盾。

城市政府的收入还主要靠增值税。以北京为例,北京市的财政要供应整个首都地区的公共服务。因为现在城市的税收主要靠增值税,所以它必须要把经济规模做大。经济规模做大,人口、污染、资源消耗的问题都出现了。而西方国家的城市税收主要靠不动产税,因不动产获得社会增值者承担相应的社会责任,公共服务直接产生财政收入。比较两种模式,是这本书的一个最重要的立足点。

“首都计划”失败的教训

腾讯文化:你在书中提到,中国近代有过类似的尝试,比如民国时期的“首都计划”。

王军:孙中山先生当时的预见和分析,非常值得我们今天再深入思考。他说,革命成功之后,我们大规模地建设,会出现五十个上海。他说,必须要平均地权,设立不动产税、地价税、土地增值税。

这个想法直接影响了1929年的“首都计划”。那时孙科为南京做城市规划,想在南京老城以东建立一个中央政治区,同时画出了一个南京地价图,清晰显示了公共服务和基础设施集中供应的地段,它的不动产价值发生的变化,以及由此可能带来的税收变化。这非常重要。他们已经把孙中山“平均地权”的想法,变成规划实施的政策工具。

王军:首都应该怎么建?

“首都计划”中的紫金山南麓中央政治区设计图。

腾讯文化:“首都计划”为什么没有实现?

王军:是否在南京老城之外建一个新城,引起了激烈的争论。蒋介石希望在老城内的明故宫建中央政治区。支持他的有中山陵的设计师吕元直,还有国民政府的德国城市规划顾问。

他们的对立面是孙科领衔的“首都计划”班底。班底里很重要的一个顾问是美国人茂飞。茂飞设计过金陵女子大学、清华大学大礼堂和燕京大学(今天的北京大学)。茂飞说过一句特别耐人寻味的话:“如果我们西方的哥特式建筑能够适应现代建筑的需要,你要说中国的古代建筑不能适应,就是逻辑不通。”

茂飞做“首都计划”的过程中,一直在考虑把他所推崇的中国古代建筑文化继承创新。但是他一去南京,就知道了蒋介石在拆南京的城墙,取砖来修军校。他急得不得了,一个劲说,把中国的象征给拆掉了,还怎么做规划呀?他拼命去游说,做出了城墙上跑汽车的环形大道方案,用它来说明城墙还是有用的,应该保留。

孙科最早是提倡拆除城墙的。他专门写过一篇《都市计划论》,说欧洲的先进经验就是把城墙拆了。比如维也纳把城墙拆了修成一个环道,把地一卖,资金全收回。但是后来孙科被茂飞说服了。不过他们在老城之外建中央政治区的计划没有得到蒋介石的支持,没有执行。

腾讯文化:城墙上跑汽车,既古典又现代,为什么蒋介石没有采纳?

王军:我无法去了解蒋介石是什么想法,我只知道最后蒋介石做了一个批示,把中央政治区摆在明故宫。

我想,很重要的一个原因,是他“居中而治”的想法。明故宫在南京老城偏东的位置。吕元直一个关于规划南京的计划专门说到,如果把行政中心摆在明故宫,把南京的东城墙、南城墙拆掉往东、南扩张,这个地方恰恰是中正之位。蒋介石字中正,“中正”在中国传统文化里是非常重要的一个词,《易经》乾卦九五爻那个爻位就是中正之位。

在中国古代,“居中而治”的思想根深蒂固,我相信蒋介石那一代人还受到它的影响。孔子有一句话:“为政以德,譬如北辰,居其所而众星拱之。”这是中国古人所理解的宇宙模式。我想,蒋先生恐怕是被这个东西打动的。

腾讯文化:和吕元直的规划相比,茂飞的规划有哪些优劣?

王军:茂飞的规划实际上是要顺着中山大道形成一个多中心的带状体系。它从南京西北部的中山码头一直延伸到鼓楼以南,再往南走是老城南,有南唐故城;再往东走就到明故宫,这里被规划为一个火车站和一个商业区。过了明故宫的商业区再往东,就到中央政治区。

吕先生的方案就是“中正之位”,变成一个单中心的结构。这样规划一个几万、十几万人口的小县城没问题,但要规划一个百万、千万人口的城市,这个结构就太脆弱了。为什么后来北京、莫斯科、首尔、东京都出了问题?就是因为那么大的城市,居然是单中心的——就业过度集中在中心区,郊区都是睡城。

茂飞的方案使我想到深圳。深圳就是一个多中心带状结构,沿着深南大道不断延伸。它的市政府搬了好几次家,跟一个发动机一样,不断带着这个城市发展。这个城市的结构比较有弹性,容易推动每个区域的平衡。

“梁陈方案”不敌苏联模式

王军:首都应该怎么建?

民国时期的天安门中华门

腾讯文化:著名的城市规划方案“梁陈方案”,在1949年也遇到了类似的问题。“梁陈方案”主要面临什么阻力?

王军:1949年1月北平解放后,很快就成立了都市计划委员会,一个重要任务就是规划新北京(新北京设在五棵松)。所以都市计划委员会成立之后,梁思成算是领了一个任务——规划五棵松的一个中央政治区。

“梁陈方案”的精髓就是要促进城市的平衡发展:每个区域要平衡,不把就业集中在一个点上。如果把中央政治区这么大一块的用地全集中在故宫周围,就会导致大规模拆迁,建设成本非常高;同时如果把就业集中在这个点上,大量的人到外面睡觉、进城办公,就会形成交通拥堵。哪天北京的城市功能出问题,这就是祸根。

这个方案跟茂飞的规划,共同之处是都想建立一个多中心的城市结构。“梁陈方案”和“首都计划”都是在一个国都刚刚设立、面临大发展时提出的,那时是完善、调整城市结构的一个最有利的时机。

我觉得茂飞方案和“梁陈方案”意义都在这儿:用新的经济增长机会去发展一个新城,完善一个城市的空间结构,而不是拆老城建新城。它们都强调要以中央行政功能的合理分布,带动整个城市结构的改变、调整。

腾讯文化:但北京后来还是采用了苏联模式,为什么?

王军:1930年代莫斯科做了一个规划,这个规划也是招标,其中也有另辟新城的方案,但它遭到了斯大林的反对。斯大林说,这是一个小资产阶级的想法。那么苏联专家来指导北京做规划建设,毫无疑问是不能赞成另辟新城的,他们跟梁思成产生了这样一种对立。

后来苏联专家的方案得到了决策层的采纳。决策层出于什么想法采纳的呢?还需要更多的档案来支持。

腾讯文化:就目前首都城市规划的实际发展情况看,当年苏联模式遗留的弊端是什么?

王军:莫斯科已经表现得非常清楚了——你去莫斯科看,城市堵得一塌糊涂。2002年我采访俄罗斯建筑科学院副院长,我问他,北京按照莫斯科的总图在五十年代做的规划,这样一种单中心结构非常紧张,莫斯科的情况怎么样?他说,同样非常紧张。它一旦形成就非常难改变。他说,他们已经想好了,要另外找一个中心来建CBD。

两年前,莫斯科公布了一个新方案:把莫斯科往西南方向扩容,在新扩的地方建设一个中央行政区。这个方案把一些部委搬过去,但把总统府留在老城,这是很明智的——如果把中央政府全搬走,老城区的不动产价值一下全缩水了,要出严重问题。

一个城市经济涨到顶点的时候,调结构成本很高。韩国首尔十年前探讨迁都的议案,大家都否了。为什么?我想一个很重要的原因是,一迁都,首尔的不动产全缩水,首先银行受不了,因为不动产都做了信用抵押。银行的信用体系一崩盘,国民经济要出大问题。韩国后来宣布了一个“市中计划”,在首尔以南120公里处建了一个中央行政区,但总统府、外交部全搁在首尔。这也非常明智。

搬迁解决大城市病

王军:首都应该怎么建?

北京堵车情景

腾讯文化:吴良镛先生后来做了一个京津冀发展规划。它总体上可以被称作多中心的方案?

王军:对。1979年吴先生在北京市科协做《北京市规划刍议》报告时,提出了一个非常重要的多中心方案,并批评想把老城拆除重建的计划。他说,报纸上说,以后高楼大厦围绕故宫,让故宫像一个峡谷,这还了得?他要为古建筑请命。

我理解的老北京和新北京是共存的关系。老北京被毁掉,新北京也会出严重的问题。在老城上建新城,建出来的城市一定是单中心的脆弱结构。吴先生从1979年就开始为此而努力,用他自己的话来说,就是“要走出同心圆”。他后来做了好几期京津冀的区域规划,想方设法改变城市功能过度聚焦于北京市的中心、过度聚焦于北京市的问题,想面向更为广大的领域对其进行有机疏散。

我相信他的这个想法对决策层产生了很大的触动。现在京津冀一体化等战略性规划的纲要都已经在做。这是一个很重要的契机。

腾讯文化:吴良镛对北京这种“大城市病”有没有一些具体的解决方案?

王军:吴良镛先生认为,现在就必须抓紧机会调整北京的城市结构。他提出“畿辅新区”方案,就是在大兴南部建设北京的新机场。它建成后每天带来30到40万的客流量,相当于北京每天办一次世博会。这么多客流如果涌入市中心,必将加剧市中心的紧张。吴先生想有一个畿辅新区,把一些中央机构对外服务的窗口部门集中在那里办公。全国各地的人跑这里办完公之后,就没有必要来回地进出城。同时这个地方又能依托新机场的建设,构成京津冀三个区域的一个结合部,比较均衡地向这三个区域释放能量。

腾讯文化:现在很多人在谈首都的一部分政府部门是否应搬迁、如何在通州建行政副中心的话题,你怎么看?

王军:我在2004年的报道《中央行政区迁移悬念》中集中介绍了赵燕菁——当时中国规划院的副总规划师。赵燕菁认为,要带动北京城市结构调整,很重要的是要带动中央行政区域的优化和调整。他把首都的行政功能和北京市的功能在空间上进行水平分割,因为全国各地的人来北京办事,主要是找中央政府办事。他的基本观点是,应该把中央行政区设在通州,让中央的一些部委集中在那里办公。

腾讯文化:从你了解的世界各地情况来看,有没有比较成功的首都规划经验?

王军:对于大城市来说,多中心毫无疑问是一个非常好的选择方案。巴黎的经验特别好,很主动地搞了一个拉德芳斯(注:巴黎都会区首要的中心商务区)。

还有,首都城市的功能定位很重要。梁思成当时认为北京就是政治中心和文化中心,这就够了,没有必要搞那么多经济项目。华盛顿也是这样。

又回到根上的问题了。北京虽然一直说自己不是经济中心,但它也必须以发展经济为中心——没有这个中心,它的财政就没法保障,那么它的公共服务就没法保障。但这样一来,功能就膨胀了,机会全在这里聚集,人口也就来了。现在要让北京瘦身,把很多功能拿出去,等于把一些收入也拿出去了,你剩下的收入能不能保证维持整个首都地区的公共服务?这是需要再研究的问题。

我觉得现在中央部署的房地产税改革非常重要。以不动产税为城市税收的核心后,首都不需要那么多经济项目,就能够维持财政。

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[责任编辑:junjichen]

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