从美国建国初期三份国事报告看汉密尔顿的贡献

文汇学人伍山林2016-06-19 08:59
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[摘要]华盛顿之所以请汉密尔顿出任财政部长,固然是由于战争已经结束,留下了一个烂摊子,百废待兴,需要一个有能力的人,解决燃眉之急。

若想追溯大国崛起经济思想的起源,必须对汉密尔顿经济思想有一个全面和准确的了解。美国建国初期,汉密尔顿亲撰《关于公共信用的报告》《关于国家银行的报告》及《关于制造业的报告》三份国事报告,前两份报告最终获得通过并成为法案,后一份由于观念过于超前,成为汉密尔顿唯一一份没有被国会通过的报告,但该份报告中发展制造业的前瞻性思想为美国后续发展起到了指引作用。

大国与强国,是有差异的。所谓大国,一要国土广,二要人口多;至于富裕程度,影响大小,力量强弱,并不是必备要件。然而,大国要实现崛起,并且在崛起后维持其平衡天下的地位,大抵要做到“五子登科”。这里所说的“五子登科”,与其传统意义颇有区别,它特指在如下五个方面,都做到了比较理想的程度,即对内对外,有动得了的“枪杆子”;国家运转,有可支撑的“钱袋子”;国家行为,有说得圆通的“嘴皮子”;国家发展,有引领方向的“脑瓜子”;民众生活,有和谐称心的“好日子”。这篇短文围绕美国建国初期的三份国事报告,简论亚历山大·汉密尔顿(Alexander Hamilton)的经济思想。这三份报告对美国崛起具有基础性意义。不过,对照“五子登科”的要求,它们也只是在其中几个方面起到了支撑性作用。

从美国建国初期三份国事报告看汉密尔顿的贡献

美国首届财政部长亚历山大·汉密尔顿

汉密尔顿其人

汉密尔顿(1757—1804)是美国开国元勋之一。他没有做过美国总统,只是首届财政部长(1789年9月—1795年1月)。但是,在1900年,纽约大学为纪念杰出美国人建立了一个名人堂,汉密尔顿是第一个入选的;在20世纪20年代,以无为而治著称的柯立芝(Coolidge)政府,把汉密尔顿的头像印在10美元纸币上;1962年,美国国会通过法案,把汉密尔顿政治失意之后精心打造并且居住的格兰杰山庄(the Grange),确定为国家纪念馆。

汉密尔顿少时颇多辛酸和周折,但天赋异禀,勤奋过人,文思敏捷,立志高远,并且具有善于创造和把握机会的能力。13岁时,他已无父无母,只得独自混生活,在一家贸易公司打杂,美其名曰“办事员”。但是,正是庞杂的工作,使得善于思考的汉密尔顿,对商业事务有了初步的了解,积累了实践经验,特别是对复杂人际关系的把握和协调。他本人也将这段经历视为“难得的教育”。不过,如果照此发展下去而没有重大转折,也就不会有后来作为美国重要历史人物的汉密尔顿了。他渴望改变命运,而捷径之一就是当兵建业。他曾写道:“要是发生战争就好了!”美国独立战争于1775年4月19日爆发,次年3月,汉密尔顿如愿当上了志愿军上尉,干的是炮兵。他不仅在战争中幸存了下来,而且因为人脉关系,华盛顿致信于他,希望他能做其副官。当时,汉密尔顿抱恙在身,接到信件6个星期之后才做出选择。这一次,他赌对了。

之所以这样说,一是由于从此以后,他与华盛顿一道出生入死,结下了深厚友谊,而华盛顿后来果真当上了开国总统,有顺风车可搭;二是由于人脉关系及少时从事商务活动和在国王学院学习的经历等,华盛顿对他的非军事才能(特别是经世济国方略),暗地里大为赞许,以至于认为汉密尔顿是首届财政部长不二人选;三是由于对新生美国的发展方向和轮廓,他与华盛顿的看法颇为接近。汉密尔顿的建功立业,其实并不局限于独立战争时期,更重要的是延伸到了建国初期。在美国,国家形成、公民生活、政治取向、军事发展等,莫不与他们心目中的“财政—军事大国”目标紧密相连。这里简要述及的三份报告,是建国初期汉密尔顿亲历亲为并且着手之前,得到了华盛顿首肯甚至鼓动的结果。其中,《关于公共信用的报告》(1790年1月14日提交国会)和《关于国家银行的报告》(1790年12月13日提交),在国会表决之前尽管遭受了很大争议,但是由于华盛顿总统的支持和汉密尔顿本人的努力,最终都得到了通过;然而,代表汉密尔顿最高成就的《关于制造业的报告》(1791年12月5日提交国会),由于时运不济(其观念过于超前了),只得束之高阁,成为汉密尔顿提交了但唯一一份没有被国会通过的报告。这份报告不仅远绍重商主义传统,而且对初始时期的工业革命见微知著,为美国未来的产业发展、国家崛起和超级大国地位维护,做出了初步的理论表述和政策思考。

关于公共信用的报告

一旦开战,即意味着开始烧钱。在战争期间,钱要是不够用了,只有两种选择:或者认输,或者借钱继续战斗。在美国独立战争时期,不无例外地遭遇了严重缺钱的窘境。为了继续战斗,大陆会议和州政府曾以发行公债的方式,筹集战争款项。当时,不少农民、小商人和士兵等出于爱国热忱,购买了债券。正是以债券方式筹得的款项,为继续战斗直至最后胜利补充了财政血液。说这些人认购公债乃出于爱国热忱,并不是溢美之词。因为这些公债是否有机会得到偿还,不确定性实在太高了。这与政府稳固情形下债券具有偿还保证是很不相同的。更为重要的是,在战争胜利和建国之后,这些债券的原始持有者,或者由于生活所迫,或者由于对债券偿还并没有信心,大多以远低于票面价值的价格卖了出去,而购买者恰恰是那些颇有财力的投机者。有文献显示,当时的投机商人,通常只按票面价值百分之十五或二十的价格就获得了债券。在有些州,价格甚至低达票面价值的百分之五。于是问题就来了:一方面,原始持有者大多已经将债券转手,仅获得了很小比例的现金;另一方面,投机商人以很小的代价,获得了大部分债券。

华盛顿之所以请汉密尔顿出任财政部长,固然是由于战争已经结束,留下了一个烂摊子,百废待兴,需要一个有能力的人,解决燃眉之急;更重要的是,需要一个富有远见卓识的人,为美国树立制度和精神楷模,而汉密尔顿之德、之才、之望,均堪配其位。由于公债一事颇为急迫,汉密尔顿接手财政部长职位后不久,众议院就要求他准备一份应对公债的计划。1790年1月,他提交了一份详细报告,包括对公债规模和结构的测算以及对偿债方案的说明等。这里,尤其值得提及的是偿债方案。汉密尔顿建议:其一,无论联邦债务,还是州债,都要一并纳入偿还范围;其二,无论对原始认购者持有的债券,还是对投机者持有的债券,都要按票面价值进行偿付;其三,鉴于当时没有钱款进行偿还,建议采取发新债还旧债的方式,即新的联邦政府通过资助债务来“再融资”。这些建议一经提出,就引起了激烈争议。特别是不少人认为,对债券都按票面价值支付,意味着认可对低价卖出债券的原始持有人的剥削,是对债券投机行为的怂恿。但是,汉密尔顿自有其长远考虑。

汉密尔顿的偿债计划,至少具有如下几个方面的优越性。一是可以凸显联邦政府的权力。针对联邦政府的权力,存在两种对立的观点。以杰斐逊(Thomas Jefferson)国务卿为代表的一派认为,政府权力要限制在最小的程度,以免损害公民自由;而以汉密尔顿为代表的一派认为,政府权力可以扩展到不至于损害公共福利的程度。这份偿债计划旨在营造一种愿景,使美国此后能够方便并且低成本地通过发债来获取财政收入,扩大政府权力,使联邦得以稳固。二是可以充当政府与财富精英之间的强力黏合剂。汉密尔顿是一个性恶论者,特别注重财富精英们在国家发展中的重要作用。他的偿债计划,意在利用、驱动和激发财富精英们的贪婪,使这部分人的基于利己动机的追求,在特定机制下转化为具有明确目标指向的行动,并且这些行动最终有利于提升公共福利。三是可以树立公共信用。要清楚地区分债券的原始认购者和投机者,在非记名情形下即使并非不可能,也必然是成本高昂的。因此,针对不同类型持有者实施不同偿还方案,必然引致巨大麻烦,其结果是公共信用受损;而本着无差别且足额偿还的原则,其结果应该是公共信用得以树立。这种方式虽然在短期里需要多动用一些财政支出,但通过树立公共信用而得到长期益处,乃是治国正招。四是通过合理发行公债,可以为工业发展提供催化剂。当时,美国工业尚处于起步阶段,将发债收入用于刺激工业,可起四两拨千斤的作用。

其实,早在担任财政部长之前,汉密尔顿对建立公共信用就颇为上心。例如,在与英国缔结临时和平条约初露曙光之际,汉密尔顿给华盛顿写信说:“我们取得了巨大进展,即计划在几个州建立用于支付军队欠饷等的公共债务。这是重建公共信用的唯一途径。另外如果还得进行战争,它将使我们能够通过国外借款而继续作战。”

关于国家银行的报告

发新债还旧债,意味着债务长期化。如果债务规模不断地扩大,那么必须不断地培育长期偿还能力。这就有必要以做大蛋糕即扩大国家经济规模,和(或)重新分配蛋糕即改变税收结构与税收负担等作为抓手。于是,在《关于公共信用的报告》被国会批准之后,汉密尔顿就提出了关于税收改革的办法(比如说开征酒税)。需要注意的是,开征酒税于1790年12月13日在国会通过的当天,汉密尔顿就提出了《关于国家银行的报告》,希望国会以它为基础,建立国家银行。这个报告,可不是汉密尔顿轻率地提出来的,而是经过长期思考之后才做出的重要决定。其实,多年之前,汉密尔顿就广泛阅读了关于英国制度和国力变化之间关系的文献,认为金融体制对于英国崛起和国力保持起到了至关重要的作用。在英国当时的金融体制中,长期债券、公共债券市场和中央银行体系这三者之间形成了互为支撑的结构。而这个互为支撑的金融体制,直接关乎国家汇集财富和控制财富这个“钱袋子”,进而与“枪杆子”也是间接相连的。

在汉密尔顿建议的国家银行资本结构当中,除国家直接出资(总统代表国家)五分之一之外,在剩下部分中又有四分之三是以认购公债的方式投入的。这种资本结构引起了巨大争议。有些人认为,由于回报率最高可以达到每年6%的水平,这样的国家银行,实际上是一个为大金融家、大商人和大投机商牟利的机构,它将成为为少数人谋利而剥夺广大公民的利益的机器;只不过它作为一条纽带,可以把资本或财富精英的利益捆绑在美国战车上。汉密尔顿自然是认同这些方面的。但是,他所强调的建立国家银行的好处,主要是藉此可以方便地管理国家公债,可以协助政府部门管理财政收支,可以向政府提供贷款,还可以发行货币。汉密尔顿认为,美国公民需要培植起进取心,美国需要开发利润诱导作用,美国政府需要可自由支配的财力,而国家银行建设在这些方面都有裨益。在汉密尔顿心目中,英格兰银行是建立国家银行的重要范本。

对于前面已经涉及的两个报告(特别是第二个报告)的所有争论,在本质上都与一个至高无上的权威文本有关,它就是《美国宪法》。其中,支持的一方自然是以汉密尔顿为首的联邦主义者;而在反对的一方当中,杰斐逊的观点具有很强的代表性。前者提倡广义地理解《美国宪法》文本,以便可以采用宪法中尚未明列的措施增进公共福利;而后者主张狭义地理解《美国宪法》文本,以避免损害美国公民的自由为依归。这也就引出了“隐含权力”说。然而,一个不可回避的问题是,何为公共福利,何为公民自由,以及这两者之间具有怎样的关系。其实,这才是问题的关键。各种问题集中到一点,就是可否根据宪法条文,依其精神做出引申和推论。对这个问题的看法,与美国政治精英们关于国家未来发展模式的设想又是密不可分的。在汉密尔顿看来,建国伊始的美国,应该向其前宗主国也即英国学习其制度体系,进而建立一个金融与力量相融合,而公民自由又能够得到保证的强国;而在杰斐逊看来,建国伊始的美国,应该向“自由、平等、博爱”的法国精神看齐,特别是要充分尊重人的自由权利。相关争论尽管颇为激烈,但是在政治大师华盛顿总统的平衡下,这两个报告都获得了通过并成为法案。

关于制造业的报告

但是,《关于制造业的报告》就没那么幸运了。可以这样说,汉密尔顿撰写这个报告之前,与华盛顿是心照不宣的。但是,后来遇到的抵制实在太大了,以至于华盛顿也认为不宜再像以前那样予以明确支持,而是采取了暂且放下以待其时的态度。

彼时,美国正处于地多人少之际,不少人士认为发展农业乃立国之本。例如,国务卿杰斐逊对法国农业颇为钟情,而对国外工业发展的观察,主要注意的是其所引起的弊端。但是,汉密尔顿出于包括军事等在内的国家竞争力的考虑,前瞻性地认为美国应该向英国经验学习,要坚定地走工商立国之路。当然,对于美国发展农业,汉密尔顿并不持反对态度;只是他认为,在产业发展次序方面,应该以制造业为优先,构筑一个具有引领作用的产业,拉动其他产业共同发展。在这份冗长但略显粗糙的报告中,汉密尔顿的中心思想是:彼时,美国制造业尚处于幼稚阶段,需要动用各种手段予以保护,以便催生其竞争力的提升,直到具有国际比较优势为止。在他看来,对美国尚处于幼稚阶段的制造业,可以通过多种多样的措施进行保护和支持:1、保护关税(对作为国内物品竞争对手的国外产品征收);2、禁止进口来自竞争对手的物品(或者征收能达成相同效果的关税);3、禁止原材料出口;4、金钱奖赏(作用积极直接、用起来方便、效果快捷、具有灵活性);5、出口奖励;6、原材料关税豁免;7、原材料退税;8、对国内新想法和新发现以及机器引入等进行鼓励;9、制造品检验规制;10、便利汇款;11、便利商品运输。

这里不能不提及的是,汉密尔顿撰写作这份报告的时候,应该已经料到就当时美国的情势而言,提交这个报告之后必然招致猛烈的反对。于是,他不吝文字,对发展制造业的种种好处大加阐发,以求得到质疑者的理解。在汉密尔顿看来,发展制造业的好处主要来自于:劳动分工;更多地使用机器;拓展就业;鼓励移民;开发智力和培养性情;为企业开拓大量并且多样化的事业领域;为剩余农产品创造稳定并且大量的新需求。应该说,汉密尔顿的考虑是比较全面的。其中,围绕制造业发展对农业带来的好处更是着重阐述。但是汉密尔顿的努力,并未得到质疑者认可(尽管美国后来发展确实像汉密尔顿预料的那样),以至于最终还是农业立国主张占据了上风,这份报告并未在国会通过。另外,我说这份报告代表了汉密尔顿治国方略的最高成就,至少可以从如下三个方面加以理解。其一,对国民经济结构变迁做出了前瞻性预测;其二,打破了贸易理论中的比较优势说;其三,为后起国家追赶先进国家,提供了一条可供选择的道路。当然,一个更加显而易见,以至于几乎无需提及的事实是:制造业的发展,是国家力量的基础。在我看来,如果认为华盛顿和汉密尔顿的理想,是将美国打造成一个金融与军事相互支撑的力量型大国,那么除了国家公债和国家银行制度两个关键要件之外,在适当保护环境下实现制造业发展,以尽快达到国际先进水平,将是另一个必不可少的关键要件。

对于这个报告,当时反对最力的是杰斐逊。但是,他做了总统之后,尽管觅得良机购买到了路易斯安那,使美国国土成倍地扩大了,其农业立国理想反而有了些许改变。例如,在第一届任上,杰斐逊尽管对公债治理依然决心颇大,但对于国民经济中的产业发展,却已部分地融合了汉密尔顿的观点。他曾写道:“农业、制造业、商业和航运业,是国家繁荣的四根支柱。”他之所以转变态度,主要是由于受拿破仑战争期间种种观察触动,认为只有拥有了制造业,才能增强美国经济的韧性,才能提高国民生活水平和增进人民幸福。但是,他对使用机器生产的工业的优越性仍然认识不足,担心其大发展从而控制国民经济之后,会造成严重的贫富不均;他力图建立的,是一个以农业为主体、以农民家庭和小规模制造业为辅助的经济体系。然而,历史地看,汉密尔顿发展制造业的前瞻性思想,为美国后续发展绘就了蓝图,起到了指引方向的作用。待到1830年代之后,工业革命震撼了世人,这个报告也就毫不意外地得到了极大的关注和研究。

三份报告的后续影响

汉密尔顿这三份报告对美国后续发展的影响,其实是难以尽言的。下面只从三个角度简单地说一说。

其一是这三个报告为美国经济体系的形成、运作和发展,搭起了一个基本框架。在这个基本框架中,最大的特点在于金融业和制造业形成了一个相互支撑的结构。就美国制造业发展而言,特别是通过“一战”的洗礼,军工制造业逐渐取得了具有国际比较优势的地位。可以这样说,对于美国工业体系,无论从产业结构变迁还是技术进步方向等角度加以观察,都具有以力量建设为核心的特点。也正因为如此,在“五子登科”当中,制造业发展不仅直接为美国成就了“枪杆子”这一“子”;而且通过这一“子”,又以战争和战争威慑等方式,间接地为维护美国金融体系,以至于最终为维护美国超级大国地位,可以不断地造血和补血,从而扎牢了“钱袋子”;并且,在技术层面上维持制造业和金融业独步天下的过程中,又不断地再生出了具有全球引领作用的“脑瓜子”。其实,二战以来,美国逐渐形成并且现在依然处于强化过程中的“军工综合体”,对美国经济体系、思维观念、国际关系和世界发展等产生了深重影响。这也可从汉密尔顿思想与政策中找到幽森的影子。

其二是这三份报告很大程度上透露了汉密尔顿的经济思想,它已成为美国乃至其他大国崛起过程及扶危救困期间屡试不爽的法宝。且不说通过李斯特(Friedrich List)的提炼和发扬,汉密尔顿经济思想对德国和日本崛起产生过重要间接影响,单就对美国影响而言,如下两点就值得特别关注。一是通过西奥多·罗斯福(Theodore Roosevelt)总统的倡导和力行,汉密尔顿将美国建立成金融与军事强国的理想基本上得以实现,在美国崛起过程中完成了最后但最重要一棒的交接。罗斯福毫不讳言自己被汉密尔顿思想所吸引,想要建立一个在全球范围拥有经济和军事霸权的强大美国,并且将这视为一切行动的指归。二是在大萧条之后,为了医治经济创伤,国家干预主义经济政策得到了系统的实施。对此有必要提及富兰克林·罗斯福(Franklin Roosevelt,1933.3—1945.4在位)总统。在他看来,美国之所以出现大萧条,原因之一是存在汉密尔顿式的经济精英至上观念,因而有必要走一条去汉密尔顿主义的道路;但是,汉密尔顿从联邦国家角度考虑问题及政府可以干预经济运行的观念,又间接地成为“新政”的灵魂。例如,在“新政”初期,罗斯福总统推行的以举债支出以便消化存货的手法,就与汉密尔顿《关于公共信用的报告》中的某些思想具有相似之处。

其三是通过这三份报告透露出来的汉密尔顿经济思想,对于美国学派的形成和重商主义的延续等,产生了承前启后的作用。在汉密尔顿之前,对重商主义的理解还是大多数教科书述及的那个样子。在写作《关于制造业的报告》之前,工业革命在英国虽已如星星之火,但远未呈燎原之势。然而,汉密尔顿敏锐地观察到,以机器大工业为特征的制造业的发展,是美国实现崛起并且最终匹敌甚至超越英国的必然选择。在这份报告中,传统重商主义未曾明言的发展趋势,被汉密尔顿清晰但突兀地推到了世人面前。也就是说,在大国崛起经济思想上,要从传统重商主义,转变为新重商主义;新重商主义的基础,是重工主义;这种重工主义,是要根据美国国情,通过包括保护关税等在内的一系列政策手段,使美国在产品的创意和生产上快速地取得竞争优势,在国际贸易中成就其引领地位。另外,汉密尔顿的上述思想及其国家观念和产业平衡发展观念等,对李斯特经济思想和凯里(Henry Carey)经济思想等的形成和发展,起了重要的启迪作用。因此,若想追溯大国崛起经济思想的起源,必须对汉密尔顿经济思想有一个全面和准确的了解。(文/伍山林)

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